Een nogal bescheiden ‘oplossing’

Het is ontegenzeggelijk waar dat de positie van de Eerste Kamer tot nu toe niet tot grote problemen heeft geleid, bijvoorbeeld in de zin dat een kabinet onvoldoende belangrijke wetgeving tot stand kon brengen. Dat was zelfs niet het geval na 2011, toen kabinetten vaak niet vanzelfsprekend op een meerderheid in de Senaat konden rekenen. De Eerste Kamer verwierp de afgelopen periode wel iets meer wetsvoorstellen dan voorheen en speelde ook op andere wijze een wat prominentere rol in het wetgevingsproces, maar zo opmerkelijk was dat nu ook weer niet. Daar staat tegenover dat er steeds meer zorgen zijn over de ‘macht’ van de Eerste Kamer en daarmee over de rol die deze Kamer kan gaan spelen. Haar politieke relevantie lijkt toegenomen, omdat bij de meerderheidsvorming in de Tweede Kamer rekening moet worden gehouden met de machtsverhoudingen in de Eerste Kamer. De ‘zorgen’ betreffen verder de politieke betekenis die de verkiezing van een nieuwe Eerste Kamer inmiddels heeft gekregen.

Deze zorgen worden door de Staatscommissie weliswaar onderkend, maar een fundamenteel antwoord daarop wordt niet of nauwelijks gegeven. Daar zit een tegenstrijdigheid in. In feite ziet de Staatscommissie wel degelijk een probleem met de Eerste Kamer opdoemen (misschien zelfs wel meerdere), maar een echt antwoord blijft uit. En dat terwijl het functioneren van het parlementaire stelsel als zodanig centraal stond en het juist de Eerste Kamer was die aan de wieg stond van de Staatscommissie. De Staatscommissie komt ten aanzien van de Eerste Kamer met een nogal bescheiden ‘oplossing’: het terugzendrecht. De volgende vraag dringt zich dan op: als je, zoals de Staatscommissie doet, nu toch – ondanks alle mogelijke te verwachten hobbels – kiest voor een institutionele verandering, waarom dan niet direct met iets fundamenteels komen?

Als aanvulling

Invoering van een voorwaardelijk terugzendrecht is feitelijk de enige suggestie die de Staatscommissie parlementair stelsel doet ten aanzien van de rol en positie van de Eerste Kamer in het (normale) wetgevingsproces. Dat is een betekenisvolle stap in de zin dat de Staatscommissie voorstelt dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel wél kan terugzenden (met voorstellen voor verbetering), maar dat het laatste woord dan bij de Tweede Kamer zou komen te liggen.

Dat is overigens geen geheel nieuw idee, al speelden er eerder andere varianten. In 2001 stelde minister Peper bijvoorbeeld voor om een terugzendplicht (en dus geen terugzendrecht) in te voeren. Als de Eerste Kamer een wetsvoorstel had verworpen met minder dan twee derde van de leden tegen, dan diende het verplicht te worden teruggezonden naar de Tweede Kamer. De minister wilde door die verplichting voorkomen dat de Eerste Kamer zou kunnen kiezen tussen terugzenden en verwerpen. Ook de notitie-Peper ging uit van het afzwakken van het absolute vetorecht van de Eerste Kamer. In de drie varianten die in deze notitie werden uitgewerkt, ging één uit van het leggen van de eindbeslissing (na eventuele terugzending) bij de Tweede Kamer en één van een vereiste van twee derde meerderheid in de Eerste Kamer (eveneens na eventuele terugzending). De derde optie, een rol voor de Verenigde Vergadering, werd bij voorbaat afgewezen. Maar ook in die variant zou de Eerste Kamer als zodanig haar absolute vetorecht verliezen.

De Staatscommissie-Remkes biedt de keuze tussen verwerpen en terugzenden wel. Zij voegt het voorwaardelijke terugzendrecht toe aan het toch al rijke instrumentarium van de Eerste Kamer, zonder het vetorecht in andere gevallen te ontnemen of zelfs af te zwakken. Het beeld dat de Staatscommissie oproept van een Eerste Kamer die slechts kan aannemen of verwerpen, dan wel kan aandringen op een novelle, doet geen recht aan de bestaande wetgevingspraktijk. De Eerste Kamer gebruikt bijvoorbeeld veel vaker het drukmiddel van het aandringen op toezeggingen dan het aandringen op novelles. Verder komt het geregeld voor dat de Eerste Kamer instemt met een wetsvoorstel onder het beding dat dit naderhand zal worden ‘gerepareerd’. De wijziging van de Politiewet is daarvan het meest sprekende voorbeeld. Het is alleen lang niet meer zo dat de Eerste Kamer alleen kan aannemen of verwerpen en geen mogelijkheden heeft om ‘het goede te stichten’.

Het wezenlijke probleem

De Staatscommissie-Remkes doet niet meer dan het toevoegen van een nieuw middel aan het bestaande instrumentarium. De keuze voor verwerping door de Eerste Kamer kan worden omzeild door de optie gemotiveerde terugzending. Dat levert weliswaar in sommige gevallen mogelijk een soepeler wetgevingsproces op, maar gaat voorbij aan het wezenlijke probleem. Het voorstel doet niets aan het gegeven dat de indirect gekozen Eerste Kamer – ondanks het alom beleden primaat van de Tweede Kamer – nog altijd door haar vetorecht een besluit van de Tweede Kamer (aanvaarding van een wetsvoorstel) op elke grond – ook op politieke gronden – kan overrulen. De scheidslijn tussen ‘politieke’ en wetstechnische redenen is heel vaak niet goed te trekken. Niemand ontkent dat politieke motieven meestal de doorslag geven om vóór of tegen een wetsvoorstel te stemmen.

Het werkelijke probleem is de macht van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces. In de periode 1918-2011 – toen politieke meerderheden in beide Kamers overeenkwamen – was dat probleem minder urgent en zichtbaar. Een kabinet kon immers desnoods druk op de regeringsgezinde fracties uitoefenen als die een veto dreigden uit te spreken over een wetsvoorstel. Dat machtsmiddel ontbreekt bij niet-regeringsgezinde fracties. Een op de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen stoelend meerderheidskabinet kan op die manier worden gedwarsboomd door de Eerste Kamer, die weliswaar op een later moment, maar met een zwakker mandaat is gekozen. De directe koppeling tussen Statenverkiezingen en Eerste Kamerverkiezingen heeft er bovendien toe geleid dat die verkiezingen nu als een tussentijdse peiling worden beschouwd over de populariteit van het zittende kabinet. De uitslag heeft direct gevolgen voor de parlementaire verhoudingen en kabinetssteun. Daarmee wordt het primaat van de Tweede Kamer ondergraven.

Dat de Eerste Kamerverkiezingen een zodanige rol zijn gaan spelen, is een onbedoeld effect van de vierjarige verkiezing zoals die in 1983 is ingevoerd. Het fenomeen van de tussentijdse peiling kenden wij niet in deze vorm en is ook nooit als wenselijk gezien. De Tweede Kamer wordt voor vier jaar gekozen en dat is ook de normale termijn voor een kabinetsperiode. Dat verkiezingen nu wel zo worden ervaren, komt door de machtspositie van de Eerste Kamer met haar absolute vetorecht. De positie van het zittende kabinet kan door deze ‘tussentijdse peiling’ worden ondergraven; iets wat vooral oppositiepartijen zullen benadrukken.

Om daaraan iets te doen volstaat niet het toevoegen van een nieuw instrument aan het proces van de wetgeving. Integendeel zelfs: het vergroot in zekere zin de macht van de Eerste Kamer. Zij kan nu steeds kiezen of zij aanstuurt op verwerping of het risico wil nemen gemotiveerd terug te zenden. Overigens lijkt mij dat als de Tweede Kamer regelmatig het ‘advies’ (namelijk de bij terugzending voorgestelde amendementen) negeert, de Eerste Kamer niet langer geneigd zal zijn dit nieuwe instrument vaak te gebruiken. Hoe dat precies zal uitpakken, kan nog niet precies worden ingeschat. De Staatscommissie erkent dat ook.

Terugzenden als alternatief

Het is logischer om terug te keren naar de voorstellen uit de notitie-Peper uit 2001. Allereerst zou de inperking van het vetorecht van de Eerste Kamer verder moeten gaan dan nu wordt voorgesteld. Een eis van een gekwalificeerde meerderheid om een wetsvoorstel te verwerpen ligt voor de hand. Dat zou dan alleen het geval zijn als twee derde (50) of drie vijfde (45) van de leden tegen het wetsvoorstel zijn. Als er wel een gewone meerderheid, maar geen twee derde (of drie vijfde) meerderheid tegen is, dan moet het wetsvoorstel worden teruggezonden.

Het zou dus gaan om een verplichting. De Eerste Kamer kan dan aangeven op welke punten zij het wetsvoorstel aangepast wil zien, maar de keuze of en in welke mate dat gebeurt, komt bij de Tweede Kamer (met het politieke primaat) te liggen. Wetsvoorstellen die om welke reden dan ook op grote bezwaren stuiten, kunnen nog altijd worden tegengehouden door een ruime meerderheid van de Eerste Kamer (de Eerste Kamer heeft in het verleden wetsvoorstellen met algemene stemmen verworpen ). Wetsvoorstellen waarvoor dat niet geldt, maar die wel op bezwaren van een ruime meerderheid (tussen de 38 en 44 of 49 leden) stuiten, worden teruggezonden aan de Tweede Kamer met suggesties voor verbetering.

De tweede lezing

De door de Staatscommissie voorgestelde beperking van de rol van de Eerste Kamer bij een grondwetsherziening is al even minimaal. Door, zoals voorgesteld, de tweede lezing in de Verenigde Vergadering te laten plaatsvinden, worden de 75 senatoren onderdeel van een vergadering met 225 leden. Het is juist dat hun stem daarmee minder ‘zwaar’ wordt dan wanneer afzonderlijk over herzieningen wordt beslist en slechts 26 leden een voorstel kunnen blokkeren. Het nu ter verdediging van de bestaande procedure gehanteerde argument dat in de tweede lezing nu eenmaal ook de gebruikelijke wetgevingsprocedure moet worden gevolgd, met behandeling in beide Kamers, is weinig steekhoudend. De procedure voor grondwetsherziening is als zodanig immers afwijkend van de normale procedure.

Positief aan het voorstel van de Staatscommissie is dan ook dat de behandeling door de indirect gekozen Eerste Kamer wordt vervangen door de behandeling in één Kamer. De Eerste Kamer heeft dan niet langer zelfstandig het laatste woord. Een kiezersuitspraak die vertaald wordt in de samenstelling van een nieuwe Tweede Kamer, is niet te rijmen met een oordeel door een Kamer die geheel los van die kiezersuitspraak tot stand is gekomen. Zeker als dat (laatste) oordeel vanwege de vereiste gekwalificeerde meerderheid zo zwaarwegend is als nu! Maar ook de Verenigde Vergadering kan een kiezersuitspraak (hoe fictief ook) alsnog negeren en in vrijheid voor of tegen voorstellen stemmen.

Voor het probleem dat verkiezingen waarin ook grondwetsvoorstellen voorliggen ten beste een fictieve kiezersuitspraak kunnen opleveren, kan ook beter een (echte) oplossing worden gezocht. Dat laat echter onverlet dat binnen de nu geldende herzieningsprocedure een rol van de Eerste Kamer in de tweede lezing zeker onlogisch is en dat dit ‘probleem’ om een oplossing vraagt.

Met één stem

Er is geen twijfel over het feit dat de verkiezing van de Eerste Kamer de Provinciale Statenverkiezingen geheel overschaduwt. Partijen maken al voor de Statenverkiezingen hun kandidatenlijsten voor de Eerste Kamer bekend en ‘lijsttrekkers’ nemen deel aan debatten op radio en televisie. Dat dit strijdig is met de stelling dat Eerste Kamerleden ‘op enige afstand’ van de actuele politiek staan, is tot daaraan toe. Belangrijker is dat wat primair een verkiezing voor de provinciale volksvertegenwoordiging zou moeten zijn, feitelijk tot een verkiezing van kiesmannen/-vrouwen van de Eerste Kamer is verworden. De kiezer wordt voor de keuze geplaatst twee ongelijke zaken te wegen: een goed provinciaal bestuur en de samenstelling van de nieuwe Eerste Kamer.

In het licht van andere voorstellen (versterking voorkeurstem, correctief referendum, vormen van burgerparticipatie) is het niet consequent dat de Staatscommissie op dit punt geen voorstel doet. Een strikte scheiding van verkiezingen (en dus afschaffing van de anachronistische getrapte verkiezingen) zou immers geheel in overeenstemming zijn met wat de Staatscommissie zegt te beogen: voorkomen dat instituties eroderen.

Als alternatief wordt soms geopperd terugkeer naar de situatie van vóór 1983, met de verkiezing van de Eerste Kamerleden voor zes jaar en vernieuwing van de helft om de drie jaar. Het effect dat de Statenverkiezingen dan minder worden overschaduwd door de landelijke strijd, zou deels inderdaad kunnen optreden. Ook dan zullen de Statenverkiezing niettemin fungeren als tussentijdse peiling, en de kans dat een kabinet zijn meerderheid verliest, blijft aanwezig. En ook dan geldt nog steeds dat kiezers met één stem twee totaal verschillende organen ‘kiezen’, al is dat bij de Eerste Kamer indirect. Doordat eens in de drie jaar slechts 37 of 38 leden worden gekozen, verdubbelt bovendien de kiesdrempel.

Als het voorstel wordt gevolgd om het absolute vetorecht te vervangen door een terugzendplicht op basis van een gekwalificeerde tegenstem, dan speelt niet langer het bezwaar dat twee ‘concurrerende’ Kamers met een gelijk mandaat worden gekozen. De veranderde procedure zorgt voor betere borging van het primaat van de Tweede Kamer. Beide Kamers kunnen dan gelijktijdig worden gekozen, waardoor er niet langer sprake zal zijn van een (ongewenste) tussentijdse ‘peiling’ en van tussentijds gewijzigde parlementaire verhoudingen. Bij de formatie kan rekening worden gehouden met de samenstelling van beide Kamers, zoals die (in principe) voor vier jaar zal gelden. Het betekent wel dat bij een crisis beide Kamers moeten worden ontbonden en daarna herkozen.

Wat de verkiezing van de Eerste Kamer betreft, is het voornemen van de minister om een apart kiescollege in te stellen om Nederlanders in het buitenland invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer interessant, maar ook opmerkelijk. Zij wil daarmee mogelijk, naast de kiescolleges in de BES-gemeenten, een afzonderlijk kiescollege introduceren dat geen andere functie heeft dan het verkiezen van de Eerste Kamer. Je kunt je afvragen wat de meerwaarde van die tussenlaag is. Het is slechts het behoud van een negentiende-eeuws (anachronistisch) stelsel van getrapte verkiezingen. Dat die ‘tussenlaag’ de Eerste Kamer (en de leden daarvan) wat verder op afstand zet van de dagelijkse politiek, is een fictie gebleken.

Hoe verder?

Het is begrijpelijk dat de Staatscommissie in haar advies rekening houdt met de haalbaarheid van voorstellen. Het verkrijgen van een twee derde meerderheid in beide Kamers in de tweede lezing is niet eenvoudig. Hopelijk gaat de Tweede Kamer nu eens serieus discussiëren over de positie, rol en functie van de Eerste Kamer en de wijze van verkiezen. Ook dan is de haalbaarheid van voorstellen niet te veronachtzamen. Zonder ‘wederzijdse inschikkelijkheid’ zal er zeker niets veranderen. Dat kán de uitkomst zijn, maar dan moet dat ook maar worden geaccepteerd. De discussie kan dan (opnieuw) beter voor langere tijd worden beëindigd.

Bert van den Braak, onderzoeker bij het Parlementair Documentatie Centrum in Den Haag, is bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit Maastricht.