Democratische politiek en provinciale Senaat?

Door Arte Brueren en Bas Tadema, Rijksuniversiteit Groningen.

Vorige maand vonden de Provinciale Statenverkiezingen weer plaats. Keer op keer komen in aanloop naar die verkiezingen vooral landelijke thema’s uitvoerig aan bod bij de campagnes van de verschillende politieke partijen. Dit fenomeen kennen we al jaren, maar het lijkt wel steeds sterker te worden. Vorige maand vormde het voorlopige sluitstuk van deze ontwikkeling de overwinning van een partij die regionaal nauwelijks zichtbaar was en tijdens de campagne haast uitsluitend hamerde op nationale, niet regionale onderwerpen. Voor een groot deel heeft dit hoogstwaarschijnlijk te maken met de directe koppeling van de Statenverkiezingen aan de Eerste Kamerverkiezingen. Maar waarom bestaat het huidige systeem met de sterke koppeling tussen beide verkiezingen eigenlijk en doet dat nog wel recht aan de gewenste functie van de betrokken organen?

Iedere vier jaar kiezen de inwoners van hun provincie de afgevaardigden die plaatsnemen in de Provinciale Staten. De Statenleden worden in eerste instantie gekozen om het provinciale beleid vast te stellen en de uitvoering van dit beleid door Gedeputeerde Staten te controleren.[1] Daarnaast kiezen de Statenleden iedere vier jaar de Eerste Kamer. De Grondwet bepaalt sinds 1983, thans in artikel 55, dat die Eerste Kamerverkiezingen altijd uiterlijk drie maanden na de Statenverkiezingen worden gehouden.[2]

Koppeling van verkiezingen

De zo duidelijke koppeling van beide verkiezingen is van oudsher niet een vaststaand gegeven. Tot 1848 bestond de Eerste Kamer uit leden die door de koning werden benoemd. De leden van Provinciale Staten, die min of meer werden gekozen, kozen destijds nog de Tweede Kamer. Met de bekende herziening van de Grondwet in 1848, waaraan Thorbecke onder andere standbeelden te danken heeft, werd het systeem gedemocratiseerd. De Tweede Kamer werd voortaan direct door de bevolking gekozen. Over het voortbestaan van de Eerste Kamer werd gediscussieerd, maar uiteindelijk werd besloten deze wel te laten bestaan met als doel het waken tegen de waan van de dag. Die taak leggen we tegenwoordig uit als veel minder politiek zijn dan de Tweede Kamer en veel meer gericht zijn op het toetsen van de grondwettelijkheid van wetsvoorstellen. Voortaan werd ook de Eerste Kamer wel democratisch gekozen, namelijk door de leden van Provinciale Staten die sinds 1848 ook een duidelijke democratische legitimatie kenden. Begin jaren twintig van de vorige eeuw werd het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in de Eerste Kamer ingevoerd. Provinciale Staten bleven de Eerste Kamer daarbij wel kiezen, maar voortaan wel in twee delen. Iedere drie jaar koos de helft van de colleges van Provinciale Staten de helft van de Eerste Kamer voor een periode van zes jaar, zoals blijkt uit bijvoorbeeld artikel 101 van de Grondwet van 1972.[3] Daarmee was de samenstelling van deze Kamer minder gevoelig voor electorale verschuivingen, zodat de senaat de oorspronkelijk bedachte rol beter kon aannemen.[4]

Dit systeem hield stand tot 1983. In aanloop naar dat jaar gingen vele stemmen op om de Grondwet ingrijpend te herzien. Zo bepleitte de Staatscommissie-Cals/Donner diverse vernieuwingen, waaronder een rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer door de burgers.[5] Dat voorstel redde het niet, maar wel besloot de grondwetgever in 1983 het systeem om te gooien. De zittingsduur van de Eerste Kamer werd teruggebracht naar vier jaar en voortaan gingen Provinciale Staten de Eerste Kamer weer in een keer kiezen, uiterlijk drie maanden na de Statenverkiezingen. Hoewel de samenstelling van de Eerste Kamer met dat systeem de electorale verschuivingen weer meer zou gaan volgen, zou dit volgens de regering geen problemen opleveren. De Eerste Kamer vervulde inmiddels namelijk duidelijk die andere meer afstandelijke rol. Het zou bovendien zorgen voor versterking van de democratie, omdat voortaan iedere vier jaar alle Statenleden een stem zouden mogen uitbrengen en niet, zoals daarvoor, niet elk Statenlid elke zittingsperiode.[6]

Vicieuze cirkel of goede taakverdeling?

Voor een versterking van de democratie lijkt het stelsel van 1983 in zekere zin wel gezorgd te hebben. De vraag is echter of de richting waarin het proces sindsdien is verschoven wel recht doet aan functies die aan de Eerste Kamer en Provinciale Staten zijn toegedicht. De electorale verschuivingen worden groter, in het algemeen, maar door het stelsel nu ook zeker in de Eerste Kamer. Het is daardoor sinds de kabinetten Rutte steeds minder vanzelfsprekend dat de regeringscoalitie kan rekenen op een meerderheid in de Eerste Kamer.[7] Die ontwikkeling maakt de senaat meer politiek en minder nadrukkelijk gericht op het controleren van de grondwettigheid van wetsvoorstellen, waarin zoals betoogd door de jaren heen toch het bestaansrecht van die Eerste Kamer schuil ging.[8] Er ontstaat een vicieuze cirkel: door die meer politieke Eerste Kamer gaan de Statenverkiezingen ook steeds meer over landelijke thema’s, waardoor de Eerste Kamer mogelijk nog politieker wordt. Vanuit democratisch oogpunt is dit een best vreemde situatie, omdat de bevolking zich in eerste instantie toch uitlaat over de vormgeving van het provinciale bestuur, waaraan ook duidelijke taken zijn toegedicht die kennelijk een democratische legitimatie verlangen. Dit terwijl de stem van veel burgers in de praktijk vooral door landelijke verkiezingsthema’s is beïnvloed.[9] Gevolg is dat Statenleden in steeds grotere mate voor vier jaar met het oog op een vrij breed takenpakket worden gekozen, terwijl de kiezer zich vooral op een eens per vier jaar uit te voeren taak richt.

Je kunt je afvragen of dit wel bijdraagt aan de democratische legitimatie van door Provinciale Staten te nemen besluiten en aan de oorspronkelijke juist niet zo politieke functie van de Eerste Kamer. Daarom roept de huidige ontwikkeling steeds duidelijker de vraag op hoe verder te gaan met de Provinciale Staten, de Eerste Kamer en de koppeling tussen beide. Wat zou de functie van beide organen moeten zijn en welk systeem zou op de functies van de organen en het functioneren van het gehele stelsel kunnen aansluiten? Vast te staan lijkt in ieder geval dat het huidige systeem niet de best denkbare oplossing biedt voor het functioneren van beide organen, uitgaande van de oorspronkelijk ontworpen taakverdeling.

Arte Brueren en Bas Tadema zijn verbonden aan de rechtenfaculteit van de Rijksuniversiteit Groningen

[1] https://www.parlement.com/id/vh8lnhrp8wt6/verkiezingen_provinciale_staten Laatst geraadpleegd op 8 april 2019.

[2] Zie https://www.eerstekamer.nl/begrip/eerste_kamerverkiezingen Laatst geraadpleegd op 3 april 2019.

[3] Zie bijvoorbeeld https://www.eerstekamer.nl/begrip/geschiedenis_eerste_kamer Laatst geraadpleegd op 29 maart 2019.

[4] Zie: Winst Forum voor Democratie toont weeffout in ons politieke stelsel’, te raadplegen via: https://www.nrc.nl/nieuws/2019/03/21/winst-forum-toont-weeffout-in-ons-politieke-stelsel- Laatst geraadpleegd op 2 april 2019.

[5] Eindrapport Staatscommissie Grondwet en Kieswet ('s-Gravenhage 1971, blz. 104.

[6] Kamerstukken II 1982/193, 14223, nr. 3.

[7] https://www.eerstekamer.nl/id/vhyxhx45mzzv/document_extern/­zetelverdeling_eerstekamer_1946/f=/vkckhvtpwny9.pdf Laatst geraadpleegd op 4 april 2019.

[8] C. Roorda, ‘Eerste en Tweede Kamer. Een ander kiesstelsel en een andere taakverdeling’, NJB 2015, 406.

[9] Zie bijvoorbeeld de berichtgeving van het Noordhollandsdagblad van 7 februari 2019 over een onderzoek van de provincie Noord-Holland waaruit blijkt dat de meeste kiezers hun stemgedrag bi de Statenverkiezingen laten afhangen van landelijke thema’s via https://www.noordhollandsdagblad.nl/cnt/dmf20190207_4339370/landelijke-politiek-vaak-bepalend-bij-stem-provinciale-verkiezingen Laatst geraadpleegd op 3 april 2019.