Bestuurlijk stalken en de rechtsstatelijkheidstoets van minister Blok

Op 20 maart jl. verscheen een opinie in de Frankfurter Allgemeine Zeitung van de hand van minister van Buitenlandse zaken Stef Blok en zijn Belgische en Duitse ambtgenoten.[1] In het artikel stellen Blok en zijn collega's voor om een Europees peer review mechanisme in te voeren waarmee de kwaliteit van de rechtsstaat in de EU-lidstaten zichtbaar en bespreekbaar wordt gemaakt. Anders dan bij het zogenaamde 'Rechtsstatelijke Kader' op grond van art. 7 EU verdrag gaat het niet om repressief ingrijpen tegen staten die de rechtsstaat niet zo nauw nemen, maar om een preventieve dialoog waarin alle lidstaten beurtelings zullen worden doorgelicht. Omdat in het kader van de peer review een belangrijke rol zal zijn weggelegd voor de inzichten van deskundigen, wordt in deze bijdrage alvast een voorproefje gegeven van wat zo'n doorlichting van Nederland zou kunnen opleveren.

Bestuurlijk stalken

In Nederland wordt door overheidsorganisaties steeds vaker een benadering gevolgd die zich nog het beste laat beschrijven als bestuurlijk stalken. Deze aanpak wordt gebruikt om personen of organisaties dwars te zitten in een poging om hun gedrag te veranderen.[2] Een voorbeeld daarvan biedt de kwestie rond het Cornelius Haga Lyceum. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: NCTV) bracht naar buiten dat de AIVD aanwijzingen heeft dat 'richtinggevende personen' binnen de school in salafistische en radicale kringen zouden verkeren.[3] Volgens de AIVD wordt de leerlingen als gevolg van deze contacten antidemocratische opvattingen en een actieve afkeer van de Nederlandse samenleving aangeleerd. De NCTV maakte dit nieuws tijdens de inschrijvingsperiode bekend om ouders zo te ontmoedigen hun kinderen bij deze school aan te melden.

Het toebrengen van schade aan de reputatie van personen en organisaties is daarmee als instrument toegevoegd aan de gereedschapskist van de overheid. Van die gereedschapskist maakt ook deel uit het uitoefenen van druk door autoriteiten op zaaleigenaren om geen podium te bieden aan bepaalde sprekers. Ook komt het voor dat ambtenaren gesprekken voeren met bekenden of buren van een persoon om hen voor die persoon te waarschuwen. Daarnaast geven ambtenaren soms een afkeurend of waarschuwend signaal af aan een persoon of organisatie door daar regelmatig over de vloer te komen. Populair zijn ook 'stiptheidsacties', dat wil zeggen door diverse overheidsorganisaties onderling afgestemde inspecties waarbij met een stofkam wordt nagegaan of een organisatie zich nog wel aan de voorschriften houdt. Een onlangs opgerichte Taskforce heeft inmiddels nog meer van dit soort acties bedacht, maar welke dat zijn blijft voorlopig geheim.[4] De invoering van dergelijke tactieken staat in schril contrast met de kritiek die het departement van minister Blok de afgelopen decennia vele malen geleverd heeft op landen die deze praktijken op hun burgers of NGOs toepasten.

Deze instrumenten worden ingezet om 'problematisch' of 'ongewenst' gedrag te corrigeren of tegen te gaan. Daarbij valt volgens de regering bij voorbeeld te denken aan het propageren van onverdraagzaamheid jegens andersdenkenden of andersgelovigen; het brainwashen van kinderen met vijandbeelden over andere bevolkingsgroepen; het niet respecteren van gelijke rechten van vrouwen; het aanzetten van gemeenschappen tot afzondering van de samenleving; of het afwijzen van het gezag van democratisch-rechtstatelijke instituties. Volgens de regering gaat het hierbij om vormen van religieus of ideologisch gemotiveerd gedrag dat niet te verenigen is met de Nederlandse waarden en de democratische rechtsstaat. Maar aan diezelfde democratische rechtsstaat ligt de gedachte ten grondslag dat is toegestaan wat niet strafbaar is gesteld. Door zo'n derde categorie van onwenselijke gedragingen in te voeren zet de overheid de rechtszekerheid en voorspelbaarheid van ons binaire systeem op het spel.

Bevoegdheid minister

Van belang is dat overheidsorganen helemaal niet over de bevoegdheid beschikken om deze instrumenten toe te passen, hoewel die volgens het legaliteitsbeginsel wel vereist is. In veel gevallen bestaat er geen enkele bevoegdheidsgrondslag voor het bestuurlijk optreden, zoals in het geval van burgemeester Halsema die het ontslag vorderde van het bestuur van het Cornelius Haga Lyceum. Bestuurders klagen in dit soort gevallen wel eens over handelingsverlegenheid, maar het gebrek aan bevoegdheden is juist een constitutionele waarborg tegen bestuurlijke inmenging, zoals op het terrein van het bijzonder onderwijs. Soms ligt er aan het instrument wel een wettelijke bevoegdheid ten grondslag, maar wordt deze voor een oneigenlijk doel gebruikt. Zo heeft de Onderwijsinspectie weliswaar de bevoegdheid om inspecties uit te voeren, maar mogen die niet worden gebruikt om met een wijd net te zoeken totdat men iets belastends gevonden heeft, zoals in het geval van het Cornelius Haga Lyceum. Terecht halen minister Blok en zijn collega's de politieke filosoof John Locke aan in hun opiniestuk: waar de wet eindigt begint de tirannie.

Bij de toepassing van deze instrumenten worden de bestuursrechtelijke waarborgen vaak ook niet in acht genomen. Zo werd in het geval van het Cornelius Haga Lyceum het beginsel van hoor en wederhoor niet toegepast. Het schoolbestuur kreeg bovendien geen inzage in de belastende feiten die met betrekking tot de school waren verzameld. Wat dat betreft waren kranten als de Telegraaf en de NRC, die inzage kregen in het door de AIVD opgestelde dossier, beter op de hoogte. De negatieve - maar niet-onderbouwde - veronderstellingen over het aangeboden onderwijs op het Cornelius Haga Lyceum laten zien dat het verbod op vooringenomenheid eveneens niet werd gerespecteerd.

Het grootste bezwaar tegen deze bestuurlijke strategie is dat deze exclusief wordt toegepast op Nederlanders die moslim zijn. Door een apart instrumentarium voor één religieuze gemeenschap te ontwikkelen wordt niet alleen een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt, maar wordt deze groep ook nog eens als een verdachte gemeenschap weggezet. Dat is een democratische rechtsstaat onwaardig.

Zoals hierboven aangegeven, roept het bestuurlijk stalken allerlei serieuze rechtstatelijke vragen op. Het is dan ook belangrijk dat minister Blok deze in het kader van de voorgestelde peer review laat toetsen. Daarbij is zijn beroep op de bereidheid van de lidstaten om hun eigen huis zo nodig op orde te brengen een goed uitgangspunt.

Prof. dr. Tom Zwart is als Hoogleraar Crosscultureel Recht verbonden aan de Universiteit Utrecht.

[1] Didier Reynders, Michael Roth, Stef Blok, Die Rechtsstaatlichkeit aller EU-Mitglieder prüfen, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 20 maart, p. 8.

[2] Deze strategie is uitvoerig toegelicht in de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 25 februari 2016 (Concretisering aanpak salafisme) en het daarbij gevoegde 'Normatief kader problematisch gedrag'.

[3] Brief van de NCTV van 7 maart 2019 (Zorgen ten aanzien van een onderwijsinstelling in Amsterdam).

[4] Brief van de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 februari 2019 (Integrale aanpak Problematisch gedrag en ongewenste buitenlandse financiering van maatschappelijke en religieuze instellingen).