Eerste Kamer, toetsingsrecht en democratie

In NRC Handelsblad voerden W. Voermans (3-1-2019) en E. Jurgens (18-1-2019) begin 2019 een discussie over de Eerste Kamer. Kort gezegd betoogde Voermans dat de indirecte verkiezing voor de Eerste Kamer een anomalie is en niet past bij haar wetgevende taken en bevoegdheden, en dat het dus belangrijk is om de Eerste Kamer die taak te ontnemen. Daarmee ging hij ook in tegen het advies van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. De Staatscommissie acht juist de bevoegdheden van de Eerste Kamer ten aanzien van wetgeving waardevol, en wil deze alleen door een voorwaardelijk terugzendrecht aanpassen.

Oud-senator Jurgens reageerde op Voermans door aan te geven dat de Eerste Kamer wel degelijk gelegitimeerd was, namelijk door de indirecte verkiezing via Provinciale Staten. En inderdaad, het is in toenemende mate zo dat Provinciale Statenverkiezingen overheerst en beheerst worden door de daarna volgende verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. We zien nu in 2019 zelfs het fenomeen dat er met het oog op de verkiezingen voor Provinciale Staten op 20 maart 2019 landelijke lijsttrekkers zijn voor de Eerste Kamer. Ook zie ik in de provincies geen eigen en onderscheidende verkiezingsthema’s die de lappendeken van de nationale politiek kan wegnemen. Dus niet alleen heeft Jurgens juridisch gelijk: de Eerste Kamer wordt indirect verkozen, feitelijk is het ook zo dat de PS verkiezingen in feite EK verkiezingen zijn, zodat het indirecte karakter feitelijk bezien erg klein is.

Maar, als dat zo is, zouden we de juridische situatie aan de feiten moeten aanpassen: grondwet en werkelijkheid, regel en praktijk moeten we toch niet te ver uit elkaar laten lopen. Laten we de verkiezingen voor Provinciale Staten loskoppelen van die voor de Eerste Kamer. Dat zou een extra stembusgang betekenen, maar democratie is nu eenmaal niet gratis.

Het is natuurlijk wat raar om in een verkiezing tegelijk twee niets met elkaar van doen hebbende organen te verkiezen. En een juridisch gezien indirect mandaat voor een kamer van het nationale parlement dat wetgeving kan tegenhouden is toch echt niet meer van deze tijd. De Staatscommissie is wel voorstander van het referendum om wetgeving mee te kunnen tegenhouden, en inderdaad dat zou dan een betere optie zijn, waarvan het verbaast dat daarnaast nog steeds wordt vastgehouden aan de blokkademogelijkheid door een Kamer met formeel een indirecte legitimatie, en een samenstelling die eveneens een evenredigheid kent, maar gebaseerd is op een segment van de bevolking dat, vanwege de verschillen in opkomst, veel lager is dan dat bij de Tweede Kamerverkiezingen.

Als er reden en aanleiding zou zijn om de kiezer met kortere intervallen te raadplegen over de samenstelling van ons parlement, dan ligt een verkorting van de zittingsduur van de Tweede Kamer eerder voor de hand. Al vind ik dat vanuit het oogpunt van efficiency en kostbare tijd gemoeid met coalitievorming niet erg wijs. Men doet dat in de VS met tweejaarlijks verkiezingen voor het Huis van Afgevaardigden, maar daar is niet iedere twee jaar sprake van regeringsvorming. En soms hebben we toch ook verkiezingen na een kortere periode dan vier jaren, namelijk bij tussentijdse verkiezingen na politieke onenigheid. Zelfs vaker dan de reguliere termijn van vier jaren.

Dus er is, zoals Voermans betoogt, inderdaad aanleiding tot beëindiging van de wetgevende taken van de Eerste Kamer. Of anders ontneming van het blokkaderecht, maar dan rijst de vraag wat de Eerste Kamer nog toevoegt aan de rol en taken van de Raad van State, die immers ook al adviseert over de kwaliteit en uitvoering van wetgeving. De Eerste Kamer als waarborg tegen fouten en gebrek aan kwaliteit of uitvoerbaarheid? Wel, de politieke samenstelling en lijntjes naar de Tweede Kamer laten voldoende zien dat daarvoor de Eerste Kamer geen al te grote waarborg is. Daar is bij gekomen dat er vragen zijn over de integriteit en de vermenging van het Eerste Kamerwerk met de hoofd- en nevenfuncties van de Senatoren. Vermindering van de democratie? Dan beter ter compensatie het referendum, waar de kiezer echt een stem heeft, en wel direct.

En de kwaliteit en rechtsstatelijkheid? Daarvoor is de eenvoudige oplossing al deels aanwezig, namelijk via de rechter die wetgeving aan verdragsrecht en aan EU recht toetst en met enige regelmaat wetgeving buiten toepassing heeft gelaten en laat. En voor wat betreft de grondwettigheid: laten we die discussie over dat toetsingsrecht ook maar meteen beslechten: invoeren en wel zoals Linthorst betoogt in zijn boek Proeve van een verbeterde grondwet over de hele linie en wel voor iedere rechter, net zoals die nu ook al aan internationaal recht en EU recht toetst. En als daar dan geen politieke meerderheid van tweederde voor is: het oorspronkelijke voorstel Halsema/Van Tongeren is dan een goede second best voor het waarborgen van de kwaliteit van wetgeving.

Dat creëert een beter toekomstbestendig stelsel dan het wat halfhartig morrelen zoals de Staatscommissie doet, met ingrepen het intact laten van de problematiek van de legitimiteit van de Eerste Kamer waarbij het voorstel niet wezenlijk zal bijdragen aan bestendigheid en inzichtelijkheid van het stelsel.