Verenigde Staten: Noodtoestand door een muur?

Kan President Trump werkelijk de noodtoestand afkondigen en daarmee het Congres omzeilen en de fondsen krijgen om de muur tussen de Verenigde Staten en Mexico te bouwen? Of anders gezegd: bestaat er onder Amerikaans recht een juridische mogelijkheid om de weigering van het Congres om geld ter beschikking te stellen ongedaan te maken?

Allereerst: het komt vaker voor dat een President en het Congres onenigheid hebben over een begroting. De grondwettelijke ‘oplossing’ is dat na een veto door de President van de begroting dat veto kan worden overruled door een tweederde meerderheid in het Congres. Is die er niet, dan ontstaat er, zoals nu een patstelling. De enige oplossing is dan het zoeken van een uitweg, een compromis. Is dat op zichzelf reden voor het uitroepen van een noodtoestand? Nee, want dit is een politiek conflict. Het zou anders kunnen zijn als de VS zich in een acute dreiging zouden bevinden en het ontbreken van een begroting tot gevaar voor de integriteit van de VS zou leiden. In zijn toespraak aan het volk leek Trump daarop te zinspelen.

Is er wel een grondslag voor het inroepen van een noodtoestand? De Amerikaanse Grondwet meldt er één: namelijk de mogelijkheid om in geval van rebellie of een invasie het recht van habeas corpus op te schorten (artikel 1, sectie 9). Daarnaast is er de National Emergencies Act van 1976. Die maakt het mogelijk voor de President om noodbevoegdheden, zoals die in een veelheid van wetten zijn neergelegd en bestaan (meer dan 400), in te roepen. Daarbij geldt dat de noodtoestand slechts tijdelijk kan zijn en steeds weer (jaarlijks) dient te worden verlengd, en dat het Congres de noodtoestand, zoals afgekondigd door de President, kan beëindigen.

Als dat laatste gebeurt (wat overigens voor zover ik weet nog nooit is gedaan) zal juridisch de kwestie een stuk eenvoudiger worden; vraag is vooral of de (in meerderheid Republikeinse) Senaat daaraan zal gaan meewerken. Verder dient er te zijn aangegeven welke noodbevoegdheid wordt ingeroepen. In die enorme variëteit van wettelijke bevoegdheden voor noodtoestanden staat er bij mijn weten geen die het mogelijk maakt om de begrotingsbevoegdheid van het Congres te omzeilen: dat zou ook niet kunnen want dat is een grondwettelijke bevoegdheid die niet bij wet kan worden ongedaan gemaakt.

Een andere mogelijkheid zou zijn dat Trump aan hem toegekende discretionaire fondsen gaat inzetten voor de bouw van de muur. Dat is op zichzelf misschien mogelijk, maar in casu is er de omstandigheid dat het Congres in meerderheid hem nu juist geen fondsen voor de bouw van de muur ter beschikking wil stellen; het gebruik van discretionaire middelen staat daarmee op gespannen voet. En is daarmee in strijd met de scheiding van machten als neergelegd in de grondwet.

Er is één juridisch precedent: de zogenaamde Steel Seizure case, over het door President Truman in 1952 overnemen van de staalfabrieken om een einde te maken aan stakingen ten tijde van de Koreaanse oorlog. Het Supreme Court oordeelde dat er geen grondwettelijke noch wettelijke bevoegdheid was om dit te doen. Een van de veel geciteerde meerderheidsopinies, die van Justice Robert H. Jackson, betoogde in dat verband dat er drie omstandigheden te onderscheiden zijn:

• 1. 

  Congres heeft de president gemachtigd, in welke geval er een presidentiële bevoegdheid is;
• 2. 

  Congres onderneemt geen actie, noch voor noch tegen de actie van de President: dan is er sprake van een schemersituatie;
• 3. 

  Het Congres heeft zich tegen de President uitgesproken: dan is de presidentiële macht het kleinst.

Nu is echter het geval: het Congres heeft zich tegen de bouw van de muur uitgesproken. Overigens zal de vraag zijn hoe streng de rechter de aanname dat er sprake is van een noodtoestand zal toetsen. Kortom: indien Trump overgaat tot actie, zal de zaak waarschijnlijk door de rechter worden beslist. De rol van het Congres is dan niet onbelangrijk. Of zal het Huis van Afgevaardigden er reden in zien om een impeachment onderzoek op te starten, wegens misbruik van macht?