We kiezen parlementen, niet regeringsleiders

Als we de geruchten mogen geloven komen de nieuwe Tweede Kamerverkiezingen veel sneller aan dan 2021. Niet omdat vertrouwen binnen de coalitie weg is, of omdat er een groot schandaal zou zijn, maar als gevolg van de Europese verkiezingen die volgend jaar in mei worden gehouden. Het schijnt namelijk dat er een Europese topbaan lonkt voor minister-president Rutte. Die ontkent dat weliswaar stellig, maar dat zegt niet zoveel. Op sommige functies kun je niet solliciteren. Daar moet je voor ‘genoemd’ worden. De redenering is nu dat Rutte de ideale kandidaat is voor een functie als Commissievoorzitter of voorzitter van de Europese Raad, en dat de huidige coalitie in Nederland het vertrek van Rutte niet zou overleven. Interessant hieraan is dat er zowel op Europees niveau als op nationaal niveau een wel erg directe relatie wordt gelegd tussen parlementsverkiezingen en de functie van regeringsleider. Staatsrechtelijk valt daarop nogal wat af te dingen. Het zou dan ook beter zijn – juist ook in de beeldvorming – parlementsverkiezingen niet te verengen tot het verkiezen van de leider.

Kies de Europese leider en versterk de Europese democratie?

Net als bij de intocht van Sinterklaas betekent aantocht van verkiezingen voor het Europees Parlement dat er een debat dat al jaren speelt weer op scherp komt te staan. Het gaat dan om de vraag wie bepaalt hoe de nieuwe Commissie eruit komt te zien, en vooral om wie de nieuwe Commissievoorzitter aanwijst. Het Europees Parlement poogt al een tijdje de Europese democratie (en zichzelf) te versterken door te menen dat de ‘winnaar’ van de Europese verkiezingen ‘dus’ ook de nieuwe Commissievoorzitter wordt. In 2014 lanceerde het daar zelfs een campagne omheen onder de titel ‘Choose who is in Charge’. Om aan te kunnen wijzen wie de winnaar is, wezen alle partijfamilies voorafgaand aan de verkiezingen een ‘topkandidaat’ aan die daarmee hun kandidaat-Commissievoorzitter werd. Dat gebruik is bestendigd en is nu heel zichtbaar in Nederland, aangezien Frans Timmermans de topkandidaat van de Europese sociaaldemocraten wordt.

Een probleem is alleen dat redenering van het Parlement nogal wat zwaktes vertoont. Wil een Duitser die SPD stemt bijvoorbeeld werkelijk aangeven dat hij meent dat Timmermans Commissievoorzitter moet worden? Er is al jaren geen echt Europees verkiezingsprogramma van de Europese partijfamilies, om maar eens iets te noemen. Bovendien komt het nooit voor dat een partijfamilie een meerderheid van meer dan 50% haalt, terwijl de samenstelling van de Commissie juist niet berust op partijpolitieke onderhandelingen in het Parlement. Ook de beweerdelijk zeer ‘politieke’ Commissie-Juncker had niet een duidelijk partijkleur die steunde op een meerderheid in het Parlement, laat staan een uit de verkiezingen voortkomend beleidsprogramma. Zelfs als dat wel zo geweest zou zijn, dan nog is het zeker niet zo dat bij evenredige verkiezingsstelsels, zoals bijvoorbeeld het Nederlandse, dat de grootste partij ‘dus’ ook de regeringsleider levert. Wat dat betreft wordt in Nederland vaak ook ten onrechte de indruk gewekt dat we de minister-president kiezen.

Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de Europese Raad (de staatshoofden en regeringsleiders) tot nu toe steeds heeft geweigerd te accepteren dat de topkandidaat van de grootste EP-fractie ‘automatisch’ Commissievoorzitter wordt. Hij heeft daarbij mijns inziens de Unieverdragen aan zijn zijde. Het getuigt althans van erg creatief lezen in artikel 17 lid 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie te lezen dat de Europese Raad slechts de keuze uit één heeft. Er valt bovendien van alles te zeggen voor een versterking van de Europese democratie, maar ook die zou er niet bij gebaat zijn te doen alsof we in mei eigenlijk stemmen op de leider van de Commissie.

Consequenties voor Nederland

Hoewel Rutte geen topkandidaat is tijdens de Europese verkiezingen, zou het dus toch zo kunnen zijn dat hij wordt voorgedragen als voorzitter van de Europese Commissie of dat hij de nieuwe voorzitter van de Europese Raad wordt. Hoe moeten we nu de uitspraak taxeren dat de coalitie het vertrek van de minister-president niet zou overleven? “Theoretisch zijn nieuwe verkiezingen niet nodig. Maar het zou onwenselijk zijn om zo’n grote ingreep in het kabinet zonder verkiezingen te doen”, zo meldde een “D66-topper” onlangs in het AD. Ook in CDA-huize lijkt zo gedacht te worden. Hierbij helpt het natuurlijk niet dat potentiële minister-presidenten tegenwoordig nogal een prominent rol spelen in de verkiezingsbeeldvorming. Het lijkt er dan bijna op dat een gekozen regeringsleider halverwege stopt en plaatsmaakt voor een running mate die nauwelijks over een eigen kiezerslegitimatie beschikt.

Het is echter onmiskenbaar staatsrechtelijk juist dat een minister-president vervangen kan worden zonder tussentijdse verkiezingen. Zelfs zou er tussentijds van regeringscoalitie gewisseld kunnen worden, zoals dat bijvoorbeeld in Duitsland en Zweden en in onze eigen gemeenten en provincies heel gewoon is. Het lijkt dan ook een gebruik te zijn waarvan men niet durft af te wijken. Ik zou echter menen dat er steeds meer reden is dat wel te doen. Met een gemiddelde zittingstermijn van regeringen van 2,5 jaar en de toenemende electorale volatiliteit leveren verkiezingen al snel een onnodige vertraging van maanden op. Ik zou dus menen: mocht Rutte vertrekken naar Europa, laten we dan een voorbeeld nemen aan andere landen en juist niet overgaan tot nieuwe verkiezingen. Bij onze gemeenten en provincies kan het ook!

Mr. Michiel Duchateau is als universitair docent staatsrecht verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen.