Burgerschapsonderwijs: meer vrijheid door aangescherpte regels?

Deze week maakte minister Slob van Onderwijs zijn plannen bekend om het burgerschapsonderwijs op Nederlandse scholen een meer verplichtend karakter te geven. Het is zijn bedoeling om duidelijker in de wet vast te leggen wat scholen aan burgerschapsvorming moeten doen, en om het voor de inspectie gemakkelijker te maken om scholen die daar niet aan voldoen, aan te pakken. Op het eerste gezicht niet zo’n voor de hand liggende stap voor een minister van onderwijs van ChristenUnie-huize, in een coalitie met alleen christelijke en liberale partijen.

Liberalen vinden van oudsher dat de overheid zich terughoudend moet opstellen als het gaat om het opvoeden van burgers, en de christelijke partijen zijn traditioneel de hoeders van de zwaar bevochten vrijheid van onderwijs, die garandeert dat scholen op een godsdienstige grondslag weliswaar met overheidsgeld bekostigd worden, maar het curriculum zoveel mogelijk naar eigen overtuiging mogen inrichten.

Hieronder zetten wij uiteen wat de aanleiding is voor deze aanscherping, wat de historische wortels van burgerschapseducatie zijn, en wat de haken en ogen van het voorstel van Slob zijn in de huidige samenleving.

Een drieledige aanleiding

De aanleiding is voor de wetwijziging is eigenlijk drieledig. In de eerste plaats stelt het kabinet dat de noodzaak van serieus burgerschapsonderwijs toeneemt. Sociale verbanden die voorheen vanzelfsprekend waren, zoals kerken, politieke partijen en andere maatschappelijke organisaties waar de fundamenten van burgerschap aangeleerd en bediscussieerd kunnen worden, zien dalende ledenaantallen, de samenleving wordt steeds individualistischer en door migratie wordt de bevolkingssamenstelling steeds diverser. De gedachte is namelijk dat mensen niet als volleerde burgers worden geboren, maar dat je burger wordt door een proces van socialisatie en competentieontwikkeling.

De tweede aanleiding voor de aanscherping van het burgerschapsonderwijs is dat veel groepen in het onderwijsveld ontevreden zijn met de huidige situatie. Scholen, de Onderwijsraad, de Inspectie voor het Onderwijs en de bestuursrechter, hebben aangegeven dat ze niet goed uit de voeten kunnen met huidige wettelijke regeling, die voor scholen onduidelijkheid schept over wat er van hen verwacht wordt, en die voor het toezicht en de handhaving te vaag is om goed op te kunnen treden wanneer een school zich onttrekt aan deugdelijk burgerschapsonderwijs. Ook voelen leraren die het burgerschapsonderwijs moeten geven, zich onvoldoende deskundig op het onderwerp.

Ten derde vormen de uitkomsten van recent internationaal-vergelijkend onderzoek o.a. uitgevoerd door onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam aanleiding voor actie. Daaruit blijkt dat de burgerschapscompetenties van Nederlandse leerlingen blijvend lager zijn dan in vergelijkbare landen zoals België, Denemarken, Noorwegen en Zweden. Niet alleen weten Nederlandse leerlingen minder over wat democratie inhoudt, ze zijn ook in mindere mate van plan zich als actieve burgers in een democratie op te stellen wanneer ze 18 worden.

Bovendien – en dit is wellicht de meest zorgelijke bevinding – valt op dat de burgerschapscompetenties bij bepaalde groepen leerlingen verder achterblijven dan bij andere. Jongens hebben een grotere achterstand dan meisjes, kinderen van laagopgeleide ouders weten minder over democratie dan kinderen van hoogopgeleide ouders, en kinderen met een migratie-achtergrond hebben ook minder burgerschapscompetenties dan kinderen zonder migratie-achtergrond.

Al met al wordt duidelijk dat de achtergrond van leerlingen hun met een zeer verschillend niveau van burgerzin uitrust, en dat als deze variatie niet op school gecorrigeerd wordt, er een duidelijk ongelijk speelveld tussen bevolkingsgroepen ontstaat om in het latere leven mee te doen aan de democratische samenleving. Om die reden is serieuze sturing op burgerschapsonderwijs dus nu belangrijker dan ooit.

Een laatste interessante bevinding uit het onderzoek is dat Nederlandse leerlingen een specifieke opvatting over burgerschap hebben, waarbij ze aangeven dat ze het respecteren van het recht op een eigen mening het belangrijkste aspect van burgerschap vinden. Dit reflecteert een relatief minimale en passieve opvatting van burgerschap, in vergelijking met de actievere aspecten van burgerschap zoals het deelnemen aan het democratisch proces en het versterken van democratische waarden in de samenleving.

Waar komt de discussie over burgerschap en burgerschapsonderwijs vandaan?

In Nederland bestond burgerschap al lang voordat we een democratisch bestel hadden. Al in de Middeleeuwen kon je een erkend burger van een stad zijn, waarmee je het recht verwierf om lid te worden van een gilde, berecht te worden in je eigen stad en nergens anders, en toegang tot bestuurlijke functies. Stadsburgerschap gaf je privileges die andere groepen Nederlanders niet hadden.

Aan het einde van de 18e eeuw werd de focus van het burgerschap verlegd van de stad naar de staat. Het staatsburgerschap werd ingevoerd door de zogenoemde Bataven, een groep democratische revolutionairen die met militaire steun van het Franse leger de Bataafse Republiek stichten als opvolger van de verzwakte Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. De Bataven gingen uit van de Verlichtingsidealen van gelijkheid, individuele rechten en vrijheid, en gebruikten het staatsburgerschap als middel om sociale en geografische ongelijkheid te verminderen. Het werd ook gemakkelijker dan voorheen om burger te worden: je moest wél voldoen aan eisen ten aanzien van leeftijd, inwoningsduur, taalkennis en mate van individuele onafhankelijkheid.

In deze periode kreeg burgerschap de tweeledige betekenis die het vandaag nog steeds heeft: aan de ene kant de grondwettelijke bescherming van individuele rechten tegen vrijheidsinbreuk door de staat of door medeburgers (dit heet negatieve vrijheid), en aan de andere kant het recht invloed uit te oefenen op het openbaar bestuur (positieve vrijheid). Maar burgers kunnen deze positieve vrijheid alleen waarmaken als zij voldoende kennis hebben van de grondrechten en de gedeelde waarden waar wettelijke normen op gebaseerd zijn. En ze moeten in staat zijn om aan politieke discussies en compromisvorming mee te doen. Dat vereist dus onderwijs, en oefening. Daarmee vraagt de positieve vrijheid een aanzienlijke inspanning van burgers, en heeft het als begrip geen plek gekregen in de Staatsregeling van 1798 (de eerste Nederlandse grondwet) of daarna in de grondwet van het koninkrijk.

De Nederlandse burgerschapscultuur is dus meer gebaseerd op negatieve vrijheid dan op positieve vrijheid, en dat komt in zekere zin ook naar voren uit het internationaal-vergelijkend onderzoek naar burgerschapscompetenties onder leerlingen. Maar de invoering van wettelijke bepalingen over burgerschapsonderwijs in 2006 en nu voorgestelde aanscherping daarvan, laten zien dat er in Nederland op dit moment een hernieuwde behoefte aan een actievere opvatting van burgerschap is. In de wet wordt nu meer nadruk gelegd op het belang van toekomstige participatie van jongeren aan het democratisch proces en de noodzaak om dit door middel van onderwijs te faciliteren.

Welke verandering houdt het voorstel in?

Sinds 2006 schrijft de wet voor dat het onderwijs a) ervan uitgaat dat leerlingen opgroeien in een pluriforme samenleving, b) mede gericht is op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie, en c) er mede op is gericht dat leerlingen kennis hebben van en kennismaken met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten. Deze bepalingen zijn vooral gericht op de bijdrage die het onderwijs kan leveren aan de integratie, en ontberen toetsbare verplichtingen. Alleen als een school helemaal niets doet aan burgerschapsonderwijs, of als een school expliciet ingaat tegen de waarden van de democratische rechtstaat, kan de inspectie hierop ingrijpen.

De voorgestelde nieuwe formulering is zowel breder als preciezer. Breder in de zin dat het niet alleen over integratie gaat, maar ook over het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van democratische rechtsstaat, en het ontwikkelen van burgerschapscompetenties. Daarnaast moeten scholen zorgen dat er binnen de school een cultuur heerst waarin iedereen handelt in overeenstemming met de democratische waarden, en dat scholen hun leerlingen moeten stimuleren actief te oefenen met de omgang met deze waarden. De formulering is daarnaast preciezer (en dus beter te handhaven) doordat de vereisten in toetsbare activiteiten zijn verwoord.

Helder. Toch?

Op het eerste gezicht lijkt de voorgestelde wetswijziging een verheldering en verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Toch liggen er aan dit onderwerp verschillende ingewikkelde spanningsvelden ten grondslag die ook met de nieuwe formulering van de wet bepaald niet geadresseerd worden.

Het eerste spanningsveld gaat over de vraag in hoeverre de minister scholen kan voorschrijven wat ze moeten onderwijzen, zonder dat daarbij het grondrecht van de vrijheid van onderwijs aangetast wordt. Scholen met een sterke en specifieke religieuze identiteit, zoals protestants-christelijke, rooms-katholieke en islamitische scholen hoeven niet per se gediend te zijn van deze aanscherping, omdat zij hun leerlingen vanuit hun eigen overtuiging wellicht liever een andere boodschap meegeven ten aanzien van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen of de acceptatie van homoseksualiteit. In die spagaat blijft de minister van onderwijs zitten en daar biedt ook deze wetswijziging geen oplossing voor. Sterker, de nieuwe formulering zal waarschijnlijk tot meer confrontaties leiden, waarbij de bestuursrechter in laatste instantie zal moeten oordelen of en zo ja in welke gevallen deze bepalingen moeten wijken voor de vrijheid van onderwijs.

Ook in de toelichting bij het wetsvoorstel komen we sterk uiteenlopende ambitieniveaus tegen. Er komen heel veel verschillende opvattingen van democratische waarden langs, en we zien heel veel verschillende, slechts deels overlappende, opsommingen van wat die waarden en normen nu precies inhouden. Wat wil de minister nu precies bereiken, en hoe verwacht hij dat scholen hierin zullen slagen? Op sommige plekken zien we een minimale variant van vrijheid terug (het respecteren van de vrijheid van de ander), terwijl op andere plekken het begrip democratie wordt opgerekt tot iets veel breder dan alleen een politiek systeem, namelijk ook als de sociale omgang tussen mensen buiten de sfeer van de overheid, waarbij ook “waarheidsgetrouwheid, empathie en sympathie voor anderen, respect voor de mening van anderen en de bereidheid tot het corrigeren en laten corrigeren van de eigen oordeelsvorming, sociale vaardigheden als flexibiliteit responsiviteit en verantwoordelijkheidszin, en het kunnen verdragen van onzekerheid en ambivalenties” gerekend worden tot de benodigde burgerschapscompetenties. Allemaal nobele doelstellingen, maar de visie van de minister op wat de overheid van scholen verwacht en waar de overheid scholen toe in staat stelt, wordt op deze manier erg troebel.

Een laatste spagaat waar de minister zich in bevindt is de volgende. Enerzijds spreekt de toelichting heel flink van “de niet-onderhandelbare basiswaarden van onze democratische rechtsstaat, de rechten en vrijheden uit de Grondwet en mensenrechtenverdragen” en anderzijds over de ruimte die er is voor “mensen met uiteenlopende normen- en waardenpatronen”. Er wordt dus uitgegaan van een basaal kader van normen en waarden waarvan iedereen doordrongen dient te zijn (eenheid), en daarbinnen bestaat grote variatie van normen en waardenpatronen (diversiteit). Indien uitgerust met goede burgerschapscompetenties kunnen jongeren die belangrijke leerstuk van eenheid in diversiteit zich eigen maken, en dit ook in de praktijk versterken.

Toch is het abstracte onderscheid tussen enerzijds niet-onderhandelbare basiswaarden en anderzijds uiteenlopende normen- en waardenpatronen die we als pluralisme dienen te koesteren, ingewikkeld. Op academisch niveau is het houdbaar en uit te leggen, maar de voorgestelde wetsformulering biedt een individuele leraar op school X in wijk Y in stad Z nog steeds weinig soelaas bij het zelfverzekerd aanzwengelen en in goede banen leiden van een discussie met een klas vol 16-jarigen over het afwijzen van discriminatie, het opkomen voor minderheden waar je zelf niet toe behoort, of de gruwelen van de Holocaust.

De minister haastte zich daarom ook om te zeggen dat er tegelijkertijd een traject gaande is om het gehele curriculum van het funderend onderwijs te herzien, en dat er een apart ontwikkelteam aan de slag is die de vereiste specifieke kennis en vaardigheden op het gebied van burgerschap ontwikkelt. Deze commissie heeft een belangrijke maar ingewikkelde klus gekregen, en heeft de kans om de Nederlandse koers ten aanzien van burgerschapsonderwijs voor de komende generaties mede te bepalen. Wij wensen de commissie toe dat ze zich ook laat inspireren door de Bataven en hun ideeën over positieve vrijheid en actief burgerschap.

De auteurs zijn als hoogleraar respectievelijk promovendus verbonden aan de Campus Fryslân, de in Leeuwarden gevestigde interdisciplinaire faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen. Deze analyse is een versie is van een artikel dat op 09-06-2018 in het Dagblad van het Noorden verscheen.