Intrekking raadgevend referendum in de Senaat: zwakke fundamenten en averechtse effecten

Raadgevend referendum exit?

De Eerste Kamer staat deze maand voor de vraag of ze kan instemmen met de intrekking van de Wet raadgevend referendum, die het korte tijd mogelijk heeft gemaakt om met een groot aantal handtekeningen een adviserend referendum af te dwingen over een parlementair aanvaarde, maar maatschappelijk betwiste wet.

Met één ervaring op zak - het veelbesproken Oekraïne-referendum - nam het kabinet-Rutte III zich voor het raadgevend referendum zo spoedig mogelijk weer af te schaffen. Over een verbeterd ontwerp voor het nationaal referendum werd niet gesproken. Een raadgevend referendum over de Intrekkingswet zelf werd onmogelijk gemaakt. De Raad van State oordeelde dat de constructie die de regering hiervoor bedacht 'juridisch effectief' is, maar zoals het SGP-Tweede Kamerlid Bischop terecht opmerkte: "juridisch effectief is nog niet juridisch netjes of juridisch heel goed." Laat staan bestuurlijk heel goed of wijs.

Goed openbaar bestuur?

Sinds 2009 kent Nederland een code voor goed openbaar bestuur. Er zijn internationaal meer van zulke codes in omloop, maar deze is interessant omdat ze normen bevat die de rijksoverheid zelf heeft opgesteld. Ten minste vier van deze normen komen in de knel door de rigoureuze manier waarop het referendum thans wordt ingetrokken. Op vragen die Eerste Kamerleden hierover hebben gesteld heeft Minister Ollongren weinig overtuigend schriftelijk geantwoord.

Gebrekkige rechtvaardiging

Een eerste conflict doemt op rond de norm 'legitimiteit'. De minister schrijft dat de Intrekkingswet niet in conflict is met geldende wet-en regelgeving, maar haar eigen code stelt dat legitieme beslissingen niet alleen 'juridisch effectief' moeten zijn maar ook “inhoudelijk en procedureel te rechtvaardigen.” Over de wankele argumentatie onder de Intrekkingswet is veel geschreven. Over het punt dat het raadgevend referendum niet geholpen zou hebben het vertrouwen in de politiek te herstellen (alsof dit het doel moet zijn van zo'n corrigerend instrument). Over het bindend-correctief referendum dat als opstap uit beeld zou zijn verdwenen (alsof dit een noodzakelijk voorland is). Over het vermeende gebrek aan steun voor referenda (blijkt niet uit bevolkingsonderzoek). Over de verwachtingen die niet waar gemaakt zouden zijn (van wie dan?). En de verwarring die zou voortvloeien uit een adviserende referendumuitslag (de uitslag van Tweede Kamerverkiezingen is ook niet meteen eenduidig, en bij het Wiv-referendum bleek dat een adviserende uitslag ook ruimte geeft voor subtiele aanpassingen).

De kiezer heeft niks in te brengen

Een volgende norm waarmee de Intrekkingswet schuurt is 'participatie', volgens de code goed bestuur 'het betrekken van burgers en belangrijke partijen bij het vormen of bijstellen van beleid'. Over het fundamentele punt dat burgers vooraf niks konden zeggen en achteraf niks kunnen zeggen over het intrekken van een democratisch recht stapt de minister simpelweg heen in haar schriftelijk antwoord op Eerste Kamervragen. In de campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen stelde geen enkele partij voor het referendum af te schaffen. Partijen die tot dan een welwillende houding ten aanzien van het nationaal referendum hadden tentoongespreid kregen zelfs een ruime meerderheid. Door een referendum over de intrekkingswet uit te sluiten geeft de regering de burger ook achteraf geen mogelijkheid hierover zijn stem te laten horen.

Verantwoording aan de samenleving ontbreekt

Door de intrekkingswet niet-referendabel te maken ontneemt de regering de samenleving niet alleen een participatiemogelijkheid, maar het politieke bestuur ook de mogelijkheid om aan de burgersamenleving uit te leggen waarom het referendum haar uit handen genomen moet worden. Dit raakt een derde standaard, 'verantwoording', de bereidheid 'zich ruimhartig jegens de omgeving te verantwoorden.' De minister schrijft dat ze zich ruimhartig verantwoordt in het parlement, maar het is juist de burgersamenleving die met de afschaffing van het referendum iets kwijtraakt en dus iets uitgelegd zou mogen krijgen. Stond haar democratisch kompas op verantwoording dan zou de regering een volksstemming hierover niet uit de weg gaan maar juist opzoeken. Heeft de regering geen vertrouwen in het eigen verhaal, of niet in de kiezers?

Lerend vermogen ondergeschikt

Een vierde norm die in de knel komt is ‘lerend vermogen’, ofwel ‘het vermogen te leren van fouten en andere ervaringen.’ De regering Rutte III heeft na één ervaring – het Oekraïne-referendum – besloten dat het nationaal referendum moest verdwijnen. Zonder lering te trekken uit nieuwe ervaringen (onder andere met het meer geslaagde Wiv-referendum) en zonder de evaluatie van de referendumwet en het advies van de Staatscommissie af te wachten, kapt de intrekkingswet op rigoureuze wijze een collectief leerproces af dat juist op stoom begon te komen, en daadwerkelijk tot iets had kunnen leiden als het wat langer was volgehouden. De grote kennisachterstand die Nederland kende op het punt van referenda begint snel te slinken. Ideeën over een beter corrigerend referendum stapelen zich op.

Genoeg redenen, zou men zeggen, voor een Eerste Kamer die zich ‘Chambre de réflection’ noemt om in te grijpen, om ten minste een referendum over het nationaal referendum als mogelijkheid overeind te houden. Als zoiets innovatief wordt georganiseerd, met ruimte voor creatief debat, vooraf en achteraf, kan het collectief leerproces wellicht toch nog een slag verder worden gebracht. Als de politieke analisten echter gelijk hebben – en de politieke duimschroeven allang zijn aangedraaid en de politieke transacties al waterdicht zijn afgesloten - zal de Eerste Kamer net als de Tweede Kamer gewoon akkoord gaan, zo nodig met de kleinst mogelijke meerderheid.

Naar averechtse effecten

Nu zullen sommigen denken: het is misschien niet zo sterk onderbouwd en niet zo netjes aangepakt, maar het resultaat is wel goed – als we het referendum afschaffen halen we het populisme de wind uit de zeilen en wordt het politiek systeem van een bedreiging verlost. Het zou weleens omgekeerd kunnen uitpakken: de bijtende systeemkritiek krijgt brandstof voor jaren en het politiek systeem verliest een kans op revitalisering van buitenaf.

Het huidig ontwerp kan op veel punten nog worden verbeterd, maar in het mobiliseren en kanaliseren van tegenwicht van buitenaf doet de aanwezigheid van een corrigerende referendumoptie wel wat het Nederlandse systeem nodig heeft: bestuurders en beleidsmakers scherp houden op onderwerpen in hun dode hoek. Met het niet verbeteren maar rigoureus afschaffen van het raadgevend referendum zal de populistische uitdaging niet verdwijnen én niet worden benut. Legitieme zorgen van bevolkingsgroepen die de weg naar de diplomademocratie minder goed weten te vinden krijgen nog steeds geen fatsoenlijk ventiel voor gereguleerd stoom afblazen en tegengas geven. De gekozen burgemeester – waarvoor het referendum heet te zijn ingeruild – zal die functie niet kunnen vervullen.

Frank Hendriks is hoogleraar bestuurskunde aan Tilburg University en fellow van het Montesquieu Instituut. Hij is gespecialiseerd in democratisch bestuur en deed vergelijkend onderzoek naar verschillende referendumculturen.