Rutte III moet met een beter verhaal komen over het referendum

Het Kabinet-Rutte III wil het raadplegend referendum via een intrekkingswet afschaffen. Frank Hendriks reflecteert op deze nieuwe beweging wég van het nationale referendum, dat zelfs in de bescheiden vorm van het correctief wetgevingsreferendum telkens geen genade kan vinden bij de Haagse politiek. Andere fatsoenlijke landen, hoger op democratieranglijsten dan Nederland, zijn minder terughoudend in het toevoegen van referendumdruk aan hun representatieve democratie. In Nederland kunnen we hier meer van leren dan we doen.

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III is afgesproken dat het nationaal referendum op grond van burgerinitiatief, sinds juli 2015 toegestaan, zo spoedig mogelijk weer moet worden afgeschaft. Het raadgevend referendum, door de coalitiepartijen voorgesteld als 'opstap naar een bindend correctief referendum', had 'niet gebracht wat ervan werd verwacht.' In een schriftelijk antwoord op Kamervragen herhaalt minister Ollongren deze woorden tot viermaal toe, zonder echt duidelijk te maken voor wíe het raadgevend referendum nu eigenlijk wát niet heeft gebracht? En is het wegvallen van uitzicht op het zwaardere, correctieve referendum nu werkelijk reden om de lichtere, raadplegende variant ook niet meer te willen, ‘als opstap’?

Zonder beter verhaal over het referendum blijft het beeld hangen van een regering die vooral zelf geen nieuwe tik op de vingers wil riskeren, zoals in 2016 bij het Oekraïne-referendum. Het 'nee' bij dit referendum was in het bijzonder pijnlijk geweest voor minister-president Rutte, die terug moest naar de Europese verdragspartners waar hij eerder 'ja' tegen had gezegd - helaas zonder voorbehoud van een mogelijk referendum. Hoe frustrerend dit voor de Nederlandse regering en haar voorman ook moet zijn geweest, voor het wegnemen van een democratisch controlemechanisme kan dit nooit voldoende grondslag zijn.

Wat is hier aan de hand? Aan de oppervlakte zien we een minister van Binnenlandse Zaken, die vakkundig 'on message' blijft – al schuurt de boodschap uit het regeerakkoord met de historische boodschap van haar partij. Met steun van de coalitiepartijen kan ze daarmee waarschijnlijk wegkomen in de Tweede Kamer. Dieper gelegen zien we de werking van een tamelijk achterhaalde democratieopvatting die de Haagse politiek nog veel breder in de greep houdt. Centraal hierin staat de gedachte dat vertegenwoordigende democratie onmogelijk kan samengaan met directe democratie, gevoegd bij de overtuiging dat in democratie hoofdzakelijk moet worden meegewerkt.

Voor een gezonde dosis tegendemocratie, zoals door de invloedrijke Franse denker Rosanvallon bepleit, bestaat in Nederland vanouds weinig sympathie. Zeker als de tegendemocratie tot meer verplicht dan de vormen van inspraak, samenspraak en medezeggenschap die het Nederlands bestuur doorgaans veel speelruimte laten. Lincolns bondige samenvatting van democratie - 'government of the people, by the people, for the people' - wordt in het Nederlands bestuur meestal selectief verwelkomd. Een betrokken burgersamenleving is mooi, maar ze moet wel een beetje meewerken met het bestuur. In de bestuurscultuur van de waterschappen, historisch fundament van de Nederlandse staat, moest iedereen al zijn steentje bijdragen, 'meedijken'. Bestuur is nog steeds vooral 'medebestuur', en tegenwoordig moet iedereen zoveel mogelijk 'meedoen' in de participatiesamenleving.

Hoewel samenwerkingsvermogen een groot goed is, heeft een vitale democratie ook maatschappelijke tegendruk nodig. Wie denkt dat dit in een coalitiesysteem voldoende is gewaarborgd is naïef en blind voor de recente geschiedenis. In het interviewprogramma 'Kijken in de ziel' gaf oud-premier Wim Kok, exponent van coalitiepolitiek, ruiterlijk toe dat hij te weinig had meegekregen van de vragen over de multiculturele samenleving die in 'zijn' jaren '90 groeiden buiten de bubbel van de polderpolitiek. Hij had hetzelfde kunnen zeggen over de groeiende twijfels bij de versnelde uitbreiding van de EU. Die twijfels groeiden al stevig in de jaren '90, maar werden door het politieke systeem ook slecht gehoord.

In Denemarken, een land dat op democratierankings doorgaans ruim boven Nederland staat, was de regering door een reeks van referenda al veel eerder en effectiever wakker geschud. Met sommige aspecten van Europeanisering bleek de Deense bevolking te kunnen instemmen en met andere duidelijk niet. Deense ministers namen deze signalen als voorbehoud of voorwaarde mee naar de Europese onderhandelingstafels, met zichtbaar effect. In de jaren '90 werd het EU-lidmaatschap in Denemarken steeds positiever beoordeeld, en in Nederland steeds negatiever. In Nederland kwam de opgebouwde onvrede verlaat en versterkt tot uitdrukking bij het raadplegend referendum over het Europese Grondwetsontwerp van 2005.

Voor het Burgercommitté-EU was het laten vervliegen van dit signaal een belangrijke drijfveer voor het aankaarten van het raadgevende referendum van 2016, wat voor de Nederlandse regering opnieuw een gevoelige tegenslag opleverde. In plaats van nu eindelijk in te zien dat er lange tijd iets essentieels ontbrak - een niet te negeren waarschuwingssysteem voor maatschappelijk ongenoegen - concludeert het kabinet-Rutte III dat het maar weer klaar moet zijn met het tegenspel. Door niet een verbeterde referendumwet maar een intrekkingswet te agenderen kiest de regering voor jarenlange stilstand in de ontwikkeling van een effectief waarschuwingssysteem.

Ter 'compensatie' biedt de regering een mogelijk ander regime voor burgemeestersbenoemingen aan, naast eventuele buurtrechten en andere investeringen in de lokale participatiesamenleving - allemaal zaken waar de nationale politiek weinig 'last' van zal krijgen en die geen waarschuwingsfunctie richting Den Haag behelzen. Goed ontworpen referenda kunnen die functie wel hebben, als 'zwaard van Damocles' dat alleen al door in de lucht te hangen gekozen politici scherp houdt.

Er bestaan zeker ook slecht ontworpen referenda, speeltjes van autocratische en semi-autocratische politici, en er is alle reden die de pas af te snijden. Maar laten we daarnaast ook kijken naar fatsoenlijke democratieën die hoger op internationale democratie-ranglijsten staan dan Nederland, en toch minder krampachtig omgaan met nationale referenda. Denemarken is al genoemd als leerzaam voorbeeld, Zwitserland is een uitbundig voorbeeld, maar ook Ierland, Nieuw-Zeeland, Australië, Canada en Duitsland - de deelstaten bij de laatste twee - horen thuis in het rijtje van hoogwaardige representatieve systemen mét referendumdruk. Het zou de Nederlandse politiek sieren als ze het aandurfde om hier met open vizier naar te kijken.

(*) Frank Hendriks is hoogleraar vergelijkende bestuurskunde aan Tilburg University. Bij het referendumdebat van het Montesquieu Instituut gaf hij een inleiding, waarvan deze tekst een uitwerking is.