Opdracht staatscommissie te beperkt

De algehele herziening van de Grondwet, die ons de tekst heeft opgeleverd zoals wij die vanaf 1983 kennen, werd geleid door een specifieke opvatting over wat een grondwet diende te zijn, zonder daarin overigens altijd even consequent te wezen. Die opvatting had zich eerst meester gemaakt van de in 1963 gloednieuwe afdeling ‘constitutionele zaken’ van het ministerie van Binnenlandse Zaken; zij werd gedeeld door de Staatscommissie-Cals/Donner, die in 1967 van het kabinet-De Jong de opdracht kreeg een algehele herziening van de Grondwet voor te bereiden. Verbindende figuur: covoorzitter André Donner, vader van de huidige vicepresident van de Raad van State 1).

Kerngedachte van ambtenaren en staatscommissie was de doctrine van de Britse rechtstheoreticus K.C. Wheare, die meende dat een grondwet ‘the very minimum’ moest omvatten, maar dat minimum ‘had to be rules of law’. Het zou om strikte regels van positief recht moeten gaan, die bevoegdheden vastlegden en waarvan bovendien de naleving bij de rechter moest kunnen worden ingeroepen. Bij zulk een grondwet hoorde dus een rechterlijk toetsingsrecht.

De ambtelijke afdeling onder leiding van de latere hoogleraar Van Maarseveen ontwierp in 1965 een ‘Proeve’ van een nieuwe grondwetstekst, begeleid door een commissie van rechtsgeleerden onder wie meer genoemde Donner, die redelijk consequent de gedachten van Wheare volgde. De staatscommissie, met haar gemengde gezelschap van geleerden en politici, was minder consequent. Dat leidde bij voorbeeld tot de introductie van sociale grondrechten, die eigenlijk niet pasten in de doctrine van Wheare, omdat ze ‘programmatisch’ van karakter waren. Daar werden wenselijkheden geformuleerd waarvan de naleving bij de rechter niet kon worden gewaarborgd. Het lukte niet om het verlangen van de staatscommissie door te zetten naar een (beperkt) rechterlijk toetsingsrecht. Dat verlangen sloeg het kabinet-De Jong aanstonds de bodem in.

Niettemin betekende de Grondwet van 1983 een complete ‘beeldenstorm’ op allerlei oude teksten, ook al had de Nederlandse Grondwet sedert 1814 toch al nooit een uitgesproken programmatisch karakter gehad. Geen preambule bij voorbeeld, waar de idealen en doeleinden van de staat werden geformuleerd; geen artikelen waarin het eigen karakter van politieke instellingen werd uiteengezet; geen woord over zulke beginselen als de scheiding van kerk en staat, over de samenhang van democratie en rechtsstaat. Dat waren immers geen ‘rules of law’ en dus betekenden ze dan juridisch niets. Maar, is de Grondwet louter een juridisch werkstuk, zoals een gewone wet dat is?

Wat de tekst er ook al niet mooier op maakte: bij elk grondrecht werd een zin toegevoegd die wettelijke beperkingen mogelijk maakte. Juridisch van gepaste voorzichtigheid, maar de argeloze lezer denkt: grondrechten betekenen hier alleen maar iets zo lang de wet (en dus een eenvoudige parlementaire meerderheid) daar iets in ziet. Een Poolse minister, die nu zo wordt bekritiseerd door de Europese Commissie, zou met de Grondwet in de hand tegen ons kunnen zeggen: ‘kijk naar je zelf’. Poolse ministers doen dat dan ook.

Juristen zullen omstandig uitleggen dat je onze Grondwetstekst zo niet mag uitleggen en dat bij ons de ‘leer van de specifieke beperkingen’ met zich meebrengt dat de wetgever niet bij wet enig grondrecht onderuit mag halen. Het toetsingsrecht mag dan niet in de Grondwet staan, de rechter kan zich wel beroepen op diverse verdragen in het internationale recht. Jammer is het dan natuurlijk wel, dat de Grondwet zelfs het bestaan van de Europese Unie en de Verenigde Naties volledig ontkent. Alsof het om al te tijdgebonden organisaties gaat voor de ‘eeuwigheidswaarde’ van de Nederlandse Grondwet.

Wat dit allemaal laat zien is, dat de doctrine van ‘the very minimum’ dat alleen ‘rules of law’ mag bevatten een heel wat meer tijdgebonden opvatting van grondwetgeving is gebleken dan in 1965 en de jaren erna is aangenomen. Een Grondwet is, zeker in de beleving van de bevolking, meer dan alleen een juridisch relevant werkstuk, ook al mag die best kort en bondig wezen 2). Zij is te belangrijk, als mogelijk bindmiddel van de bevolking over alle politieke, religieuze en etnische scheidslijnen heen, om aan juristen te worden overgelaten.

Misschien hebben wij aan de Staatscommissie parlementair stelsel daarom toch een te beperkte opdracht gegeven. Vijftig jaar na de instelling van de Staatscommissie-Cals/Donner is een meer algemene evaluatie van de Grondwet op zijn plaats.

• 1) 

  Er is alle reden tot onderzoek naar het werk en gewicht van deze Donner, niet alleen naar zijn invloed op de huidige Grondwet maar ook naar zijn invloed als lid en president van het Europese Hof van Justitie in een cruciale periode van zijn bestaan. Voor het nieuwe gebouw van de Hoge Raad in Den Haag staan de standbeelden van historisch belangrijke Nederlandse juristen; daar zou een beeltenis van Andrë Donner heel goed bij passen.
• 2) 

  Een voorbeeld van zulk een bondige grondwetstekst levert: Paul Scholten, Schets van een Korte Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden. Nederlands’ democratie versterkt, haar Grondwet vernieuwd en verkort, Deventer: Kluwer, 2016.