Secessie, onafhankelijkheid en constitutioneel recht

Heeft Spanje nu een sterke zaak vanuit het perspectief van de gedecentraliseerde eenheidsstaat, wat Spanje is, om Catalonië te weerhouden onafhankelijk te worden en daartoe tal van maatregelen te nemen? Of verdient Catalonië, dan wel het Catalaanse volk van Catalonië, onze steun in zijn democratisch streven naar onafhankelijkheid?

Onhandig

Hierna een korte analyse, waarbij ik voorop wil stellen dat naar mijn mening beide partijen onhandig en soms misleidend hebben geopereerd. Er is van alles aan te merken op de claim dat er een meerderheid is voor onafhankelijkheid; de meerderheid die de regering steunt in het parlement berust op 48% van de stemmen; de twee referenda die er de afgelopen Jaren zijn gehouden laten verder ook niet zien dat er een meerderheid is. En verder zijn de claims dat de EU een onafhankelijk Catalonië met open armen als nieuwe lidstaat zou ontvangen, bepaald onjuist.

Maar ook de Spaanse regering heeft onhandig geopereerd, zowel ten aanzien van het politioneel ingrijpen bij het laatste referendum, als door de aanvankelijk onverzoenlijke toespraken van Rajoy en van de Koning.

Internationaal vergeleken

Naar nationaal recht is Spanje zeker niet het enige land dat secessie van een regio of deelstaat niet toestaat. Spanje is niet eens een federatie, en zelfs federaties erkennen dat recht niet. In de VS zou er daartoe eerst een grondwetswijziging moeten komen, of zou een af te scheiden staat een afscheiding met militaire middelen moeten bewerkstelligen. Daarvan hebben we als voorbeeld de Amerikaanse Burgeroorlog. Het Supreme Court bepaalde in 1869 ten aanzien van de uitgeroepen onafhankelijk door Texas destijds, dat er geen recht bestaat onder de grondwet van de VS tot een exit (Texas v. White).

Duitsland kent en erkent evenmin het recht op afscheiding; kort geleden nog bepaalde het Bundesverfassungsgericht (op een grondwettelijke klacht van de Bayerische Partei dat er onder de Duitse grondwet geen ruimte is voor een afscheiding. En het Spaanse artikel 155 van de grondwet, dat de regering verreikende bevoegdheden geeft om in te grijpen, is gebaseerd op een bijna (deels) gelijkluidende bepaling in de Duitse grondwet (art. 37).

Maar hoe zit het dan met Schotland: daar kon toch wel een referendum gehouden worden over onafhankelijkheid (eindigend in een nee stem tegen onafhankelijkheid)? Wel, Schotland bewijst precies het punt dat een secessie alleen juridisch kan plaatsvinden met toestemming en instemming van het centrale gezag (de grondwetgever), dat in het VK het parlement is (de docrine van de sovereignty of parliament). Ten aanzien van Schotland is het zo dat in wetgeving (de Scotland Act) is bepaald dat meer en andere bevoegdheden kunnen worden toegekend aan Schotland dan voorzien is in die wet, mits met toestemming van de regering en het Britse parlement en na consultatie met het Schotse parlement. En op die clausule in de Scotland Act was, met instemming van de regering Cameron, het referendum gebaseerd, alsmede de mogelijkheid voor Schotland om na een yes-vote inderdaad onafhankelijk te worden.

Dus met instemming van de centrale wetgever/ de grondwet(gever) kan een secessie constitutioneel correct zijn.

Buiten de grondwet om?

Vinden er dan geen secessies plaats buiten vigerende grondwetten om? Uiteraard, maar die zijn dan wel aanvankelijk contra-constitutioneel, maar verdienen hun eigen legitimatie daarna door steun van de eigen bevolking, acceptatie/ zich er bij neerleggen door de oorspronkelijke staat en internationale erkenning. Net zoals Nederland en de VS zich afscheidden van Spanje en van de Koning van Engeland. Recente voorbeelden zijn daarvan Slovenië (na het uiteenvallen van Joegoslavië, waarbij wel een militaire operatie plaatsvond) en Kosovo (waar Servië nog immer de onafhankelijkheid niet accepteert en de internationale gemeenschap nog verdeeld is).

Het houden van een referendum voor onafhankelijkheid in een ‘deelstaat’ (af te scheiden regio), tegen de wil van de staat, is evenmin nieuw. Het gebeurde al in Quebec (Canada) in 1995. De rechter veroordeelde het referendum als inconstitutioneel, maar tot een verder conflict kwam het niet want de meerderheid in Quebec koos destijds niet voor onafhankelijkheid.

Passende autonomie

De Spaanse grondwet gaat uitdrukkelijk uit van een integrale eenheidsstaat, met één volk, en geen recht op zelfbeschikking, maar wel met vormen van zelfbestuur en autonomie. Door en na besluiten van het Constitutionele Hof over de Catalaanse autonomie namen de emoties toe en groeide de situatie naar het recente referendum en naar een deling onder de Catalanen. Er ontstond ruzie over de bijdrage van Catalonië aan het Spaanse budget en wat het daaruit retour ontvangt (veel minder dus). Daar ligt uiteraard ook de oplossing: zoeken naar een structuur van autonomie die passend is voor een regio als Catalonië. Dat is lastig met Spaanse en Catalaanse temperamenten, maar de enige weg. Een onafhankelijkheid zou Catalonië in een keer afsnijden van de EU. Zelfs de onrust nu al lijkt schadelijk te zijn voor de Catalaanse economie.

Het opvallende in de Catalaanse context is verder (net als twee decennia geleden in Quebec) dat de voorstanders van secessie/onafhankelijkheid zich beroepen op het internationale recht van zelfbeschikking en op een democratisch postulaat; en dat tegenstanders zich baseren op het constitutionele regime en op het gegeven dat de nationale grondwet de grondwet van het volk is - in Spanje bij referendum aanvaard in 1978. Dus ook een democratisch postulaat (de ondeelbare volkswil als neergelegd in de grondwet) en een beroep op de noodzaak constitutionele procedures te volgen.

Tenslotte: ook al won Gijón kort geleden van Real Madrid, een onafhankelijkheid van Catalonië zou van de Catalaanse competitie een competitie maken als die van Nederland, en zou Barcelona onthouden van grote wedstrijden, en, evenzeer belangrijk, van veel inkomsten uit de televisie gelden.