Twee kapiteins op een schip?

Zowel in DWDD als in SC (de Staatscourant) betoogde Wim Voermans dat bij de vraag of ook meerdere ministers belast kunnen zijn met de departementsleiding artikel 44 van de Grondwet onjuist werd geïnterpreteerd. Er staat dat een ministerie onder leiding van een minister staat. Voermans stelt dat wordt bedoeld: niet onder leiding van een staatssecretaris of een secretaris-generaal. Een minister kan echter ook meerdere zijn.

Gelet op de parlementaire voorgeschiedenis van dat artikel is dat onjuist. In 1980 schreef minister Wiegel in antwoord op vragen van de CDA-fractie over de positie van de minister zonder portefeuille onder meer:

"Verschil in staatsrechtelijke bevoegdheden met de minister hoofd van een ministerie (...) is er slechts dat ministers van de eerste categorie [hier: ministers zonder portefeuille, bvdb] niet belast zijn met de leiding van een departement." Iets verderop staat: "De uitvoering van voorschriften inzake hun rechtspositie [het ging over ambtenaren] is een aangelegenheid voor de minister die is belast met de leiding van een ministerie."

(Bijlage Hand. TK 1980-1981, 16035, nr 8, blz. 12)

De minister die is belast met de leiding. Dat is er dus één.

In de Wet nadere voorziening in verband met de invoering van de ambten van minister zonder portefeuille en van staatssecretaris uit 1950 staat verder:

"De bevoegdheden en verplichtingen aan een hoofd van een ministerieel departement (...) verleend...".

Wederom: niet 'een of meerder hoofd(en)', maar één hoofd.

De feitelijke gang van zaken bij de formatie van Rutte III bevestigt dit. Er zijn vier ministeries met 2 ministers, maar steeds is er één het hoofd en één minister zonder portefeuille, niet belast met de leiding van het ministerie.

De vragen vanuit de Eerste Kamer over de positie van de zogenoemde duominister waren gelet op de wetsgeschiedenis overbodig, maar onjuiste interpretatie ligt inderdaad altijd op de loer. Dat we al tachtig jaar, sinds instelling van de minister zonder portefeuille, een eenhoofdige departementsleiding hebben valt niet te negeren. Het was zo vanzelfsprekend dat het niet expliciet in de Grondwet 1983 staat. Ook de wetsbehandeling maakt echter deel uit van het constitutioneel bestel.

De zaak op zich is niet zo gewichtig, maar het toont wel aan de grondwettelijke praktijk soms te snel wordt genegeerd.

In 2003 werd, ondanks een grondwettelijke praktijk sinds 1848, toegestaan de tweede lezing van de grondwetsherziening over nieuwe verkiezingen heen te tillen. Zie wat een ellende dat opleverde bij de als maar uitgestelde behandeling van het voorstel over de constitutionele toetsing.

Alom wordt de opvatting gedeeld dat een bindend referendum grondwettelijk moet worden geregeld (en dus met een zware procedure). De waarschuwing van de Raad van State dat ook raadgevend wel eens bindend kon blijken te zijn, werd weggeredeneerd en dus genegeerd. De Wet raadgevend referendum en het Oekraïne-referendum-drama waren het gevolg.

Voorzichtigheid bij interpretatie van de Grondwet is geboden en noch de grondwettelijke praktijk, noch de parlementaire behandeling mogen daarbij worden veronachtzaamd.