Twee weken commotie over duo-ministers: maar wanneer kunnen zij succesvol zijn?

Bij het aantreden van het kabinet Rutte III verschenen drie nieuwe ministers zonder eigen departement op het bordes, voor Rechtsbescherming (binnen het ministerie van V&J), Medische zorg (binnen VWS) en Basis- en voortgezet onderwijs en media (binnen OCW). De figuur van een minister zonder departement kwam al in vele kabinetten voor, en dient traditioneel twee doelen: (1) een urgent politiek-maatschappelijk thema tijdelijk extra aandacht geven, en (2) de ingewikkelde verdeling van politieke posten over de coalitiepartners sluitend krijgen.

Beide doelen zijn in principe prijzenswaardig: het eerste doel geeft aan dat het kabinet responsief is m.b.t. urgente problemen die nog geen politiek boegbeeld hebben, het tweede doel draagt bij aan een evenredige verdeling van de steolen in de Trêveszaal, en daarmee aan een stabiele regering.

Toch is de ene minister zonder eigen departement niet te vergelijken met de andere. De voorbeelden uit het verleden laten een grote variatie zien: wel of geen eigen budget, wel of geen eigen ambtenaren, wel of niet gecombineerd met de rol van vicepremier, genesteld binnen één departement of juist meerdere departementen omspannend.

Vooral sinds de ervaringen in het kabinet-Balkenende IV wordt er veelal laatdunkend gedaan over ministers zonder eigen departement. Het ging toen om de programmaministers Ella Vogelaar voor Wonen, wijken en integratie, en André Rouvoet voor Jeugd en gezin. Over deze twee ministerschappen is in 2010 een boek van Ludy Geut en ondergetekende verschenen, getiteld De koning van het schaakbord of Jan zonder Land?

Hoewel beide ministerschappen niet onverdienstelijk waren, wordt er grosso modo op teruggekeken als mislukkingen. De ervaringen in Balkenende IV leverde de volgende lessen op ten aanzien van de ministers zonder eigen departement:

• 1. 

  Een minister zonder departement moet zich gesteund weten door alle partijen in de Trêveszaal. Zonder die brede politieke steun is de minister weinig meer dan een symbool van een naar buiten gecommuniceerde beleidsprioriteit. Om de steun van alle coalitiepartners te krijgen en gedurende de hele rit vast te houden, is het daarom verstandig om een minister te kiezen die zo min mogelijk partijpolitiek geprofileerd, en zo veel mogelijk inhoudelijk geprofileerd is.

• 2. 

  Een minister zonder departement moet zich in de eerste fase vooral richten op inhoud en strategie: er moet zo snel mogelijk een stevige politiek-maatschappelijke agenda op poten gezet worden. De minister moet daarbij zo min mogelijk aandacht hoeven te geven aan organisatorische en logistieke vraagstukken, hoe belangrijk deze ook zijn bij de opstart. Daarom is een zware ambtelijke coördinator die we in ons boek ‘havenmeester’ noemen, om de ambtelijk organisatie snel op poten te zetten noodzakelijk. Het Kabinet moet daarop ook het college van SG’s (SGO) aanspreken.

• 3. 

  De beschikbaarheid van financiële middelen moet vanaf het begin duidelijk en goed geregeld zijn. Het toekennen van beleidsprioriteit aan een thema of cluster van thema’s brengt de verantwoordelijkheid van het kabinet met zich mee om de daad (d.w.z. de euro’s) bij het woord te voegen. Een eigen begroting is daarom onontbeerlijk voor de programmaminister.

• 4. 

  De effectiviteit van de programmaminister hangt voor een groot deel af van zijn of haar doorzettingsmacht, die op zijn beurt bepaald wordt door de onderlinge machtsverhoudingen in het kabinet. Deze heeft weliswaar de verantwoordelijkheid voor een prioritair beleidsthema, maar beschikt niet over een eigen departement en moet opereren tussen de “ministers van”, departementen en hun gevestigde belangen en goed georganiseerde achterbannen. Daarom is een eigen begroting zo belangrijk.

• 5. 

  Dat geldt ook voor de toedeling van ambtenaren. De programmaminister heeft de best and brightest uit het ambtelijke apparaat nodig, maar vaak bestaat onder hen aarzeling om een ‘gebaand carrièrepad’ bij een klassiek ministerie in te ruilen voor het onzekere bestaan bij een minister zonder departement. Bij een minister zonder departement hoort dus een goede ambtelijke HR-strategie.

• 6. 

  In het kabinet Balkenende IV werden de programmaministers aangesteld op wat de WRR ‘ontembare’ beleidsproblemen (onderwerpen die complex en meervoudig van aard zijn) noemt. Die vereisen dat de minister vanaf het begin nauwe en committerende verbindingen aangaat met de relevante maatschappelijke actoren. Ondanks de ontembaarheid van het beleidsprobleem moet de programmaminister ervoor zorgen dat er snel een zo breed mogelijk gedragen probleemdefinitie op het thema ontstaat. Alle betrokken partijen (binnen en buiten de overheid) moeten overtuigd zijn van de maatschappelijke urgentie van het probleem en van de bijna vanzelfsprekendheid dat hier door middel van een programma beleidsprioriteit aan wordt gegeven.

In Rutte II was Stef Blok als minister voor Wonen en Rijksdienst wél een succesvolle minister zonder eigen departement. Een aantal factoren is aan te wijzen voor dit succes: a) zijn onderwerpen waren weinig politiek omstreden; b) de middelen om zijn agenda uit te voeren waren aan de start goed geregeld; c) hij kreeg een zo goed als staand ambtelijk apparaat onder zich om hem te ondersteunen en d) zijn minister-van, Ronald Plasterk als minister van BZK, was een tamelijk vlak geprofileerde bewindspersoon in Rutte II.

Ook de coalitiepartners in Rutte III lijken de lessen van Balkenende IV ter harte te hebben genomen. Zij kozen niet voor programmaministers, maar voor duo-ministers! De duo-ministers hoeven niet meerdere departementen te omspannen, maar zijn genesteld binnen een bestaand departement. Ze hoeven geen nieuwe programma-organisatie om te zetten om een politiek urgent thema aan te pakken, maar worden politiek verantwoordelijk voor bestaande, afgebakende departements-onderdelen, met geoormerkte budgetten. In die zin krijgen de nieuwe ministers-voor het een stuk gemakkelijker dan de programmaministers van weleer.

In eerste instantie leek het de bedoeling dat beide ministers op één ministerie gelijkwaardig aan elkaar zouden zijn, met ieder een eigen ambtelijke top en een eigen begroting, maar dit botst met de grondwettelijke bepaling dat ministeries ‘onder leiding staan van een minister’, niet een meervoud van ministers. Op elk ministerie kan dus maar één minister de baas zijn. Daarnaast zou de benoeming van twee gelijkwaardige ministers op één ministerie in de praktijk een wisse bron van machtsstrijd zijn. Hiervan is men net op tijd teruggekomen, door bij de aankondiging van de beoogde ministers op vrijdag 20 oktober een duidelijk onderscheid te maken tussen ministers-van en ministers-voor. De minister-van geeft tevens leiding aan het departement, en de“minister-voor” is politiek verantwoordelijk voor een afgebakend onderwerp, en krijgt daarvoor de ondersteuning van enkele bestaande ambtelijke onderdelen. De term duo-minister is dus eigenlijk misleidend, omdat beide ministers niet gelijkwaardig op het departement functioneren. De gekozen constructie is niet wezenlijk anders dan de constructie die op het ministerie van Buitenlandse Zaken (met een inwonend minister voor Ontwikkelingssamenwerking) al sinds 1965 relatief goed werkt.

Op woensdag 25 oktober trok vervolgens de Eerste Kamer aan de bel over de constitutionele bezwaren tegen twee gelijkwaardige ministers op één departement, een probleem dat het aankomend kabinet in feite de week ervoor al had ondervangen door de minister-van en minister-voor constructie. Voor beide Kamers is overigens wel van groot belang, ook in de uiteindelijk gekozen constructie, dat op zeer gedetailleerd niveau duidelijk is welke minister waarvoor verantwoordelijk is, in het kader van de controlerende taak van het parlement. Op het eerste gezicht lijkt dit in het constituerend beraad van 25 oktober goed gelukt te zijn.

Opvallend in dit kabinet is dat zowel op VWS als op OCW de “minister-voor” juist verantwoordelijk wordt voor onderwerpen die als de kern van het departement beschouwd worden, terwijl voorgaande programmaministers (m.u.v. Stef Blok) juist belast werden met een urgent politiek-maatschappelijk thema tijdelijk extra politiek profiel moest krijgen.

Waar de voorgaande ministers zonder departement veelal bezien werden als beklagenswaardige bestuurders, ‘Jannen onder Land’, zouden de rollen in het komend kabinet weleens omgedraaid kunnen zijn. Omdat de ministers-voor geen leiding hoeven geven aan het departement, hebben ze hun handen meer vrij om een inhoudelijk stempel op hun beleidsonderwerp te drukken. In tegenstelling tot Vogelaar en Rouvoet hebben de aankomende ministers-voor juist alles in huis om uit te groeien tot zeer effectieve bewindspersonen.

Deze bijdrage is een bewerkte versie van een artikel in NRC Handelsblad van 25 oktober, oorspronkelijk getiteld: “Het nut van ministers van Lege Dozen” (pp.18-19), door Caspar van den Berg en Ludy Geut.