Gele kaart: overtreding of schwalbe?

Martijn Scholten, Montesquieu Instituut Den Haag

De Europese Commissie kwam op 8 maart met een voorstel om werknemers die in een ander land binnen de EU aan de slag gaan op gelijke wijze te belonen voor hun werk als hun collega’s in het gastland. Door een gat in de huidige Europese wetgeving kunnen werkgevers namelijk goedkoop tijdelijke arbeidskrachten aantrekken uit (vooral) Oost-Europese lidstaten[1].

De herziening van de zogenoemde detacheringsrichtlijn stuitte ironisch gezien op verzet van deze Oost-Europese lidstaten. Europarlementariër Dennis de Jong merkte meteen op dat de Oost-Europese lidstaten het kennelijk niet erg vinden dat hun werknemers worden uitgebuit als ze worden gedetacheerd in andere lidstaten. Dit zou veranderen met de herziening van de huidige richtlijn. Toch moet er ook bij vermeld worden dat sommige bedrijven, werknemers en overheden van deze Oost-Europese landen minder inkomsten zullen ontvangen, omdat het inhuren van buitenlandse gedetacheerde werknemers niet meer voordeliger zou zijn dan het inhuren van nationale werknemers.

Veertien parlementaire kamers uit elf landen brachten daarom een reasoned opinion uit tegen het voorstel. In principe zou dit betekenen dat deze landen vinden dat het wetsvoorstel niet op Europees niveau, maar op een nationaal of lokaal niveau thuishoort. Zij zijn dus van mening dat het voorstel in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Omdat meer dan een derde van de nationale parlementen deze mening deelt wordt er spreekwoordelijk een gele kaart getrokken en moet de Europese Commissie het voorstel heroverwegen. De vraag is alleen: is de gele kaart getrokken op grond van een overtreding met betrekking tot de subsidiariteit of hebben deze parlementen zich schuldig gemaakt aan een schwalbe?

De spelregels

Meer dan 20 jaar geleden loofde toenmalig Commissievoorzitter Delors als grap €200.000 aan prijzengeld uit aan de persoon die een duidelijke definitie kon geven van het subsidiariteitsbeginsel. Hiermee werd aangetoond dat er geen eenduidige definitie was van het beginsel en dat het dus des te lastiger was om het in de praktijk te brengen en te controleren.

Er zijn veel wijzigingen nodig geweest om van het subsidiariteitsbeginsel een werkbaar principe te maken. Met de ingang van het Verdrag van Lissabon kreeg het beginsel de definitieve vorm zoals we die nu kennen:

“Krachtens het subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.” (Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 5(3)).

Subsidiariteit werd ook gescheiden van het evenredigheidsbeginsel [2] waardoor de betekenis minder veelomvattend en duidelijker werd. Tevens werd er een controlemechanisme ingesteld, bekend als de subsidiariteitstoets, waardoor nationale parlementen hun controlerende taak konden uitoefenen over EU-regelgeving met betrekking tot de naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Deze toets werd vooral verwelkomd door nationale parlementen die het beginsel zagen als een instrument om de snelle centralisatie van de EU te kunnen controleren en – indien nodig – tegen te houden met een gele (of oranje) kaart.

De wedstrijd

De meest voorkomende klacht in de reasoned opinions gaat over het negatieve economische effect dat de detacheringsrichtlijn mogelijk heeft op burgers, bedrijven en overheden van de landen die hun beklag doen. Hoewel dit vanuit het oogpunt van deze landen een begrijpelijk punt van kritiek is, is het geen bezwaar met betrekking tot de subsidiariteit. Tevens wordt er beweerd dat het evenredigheidsbeginsel ook niet is nageleefd, wat zou betekenen dat het voorstel meer doet dan nodig om de doelstellingen van de Verdragen te bereiken. Zo zouden burgers meer administratieve rompslomp hebben door de nieuwe regels. Hoewel de Commissie ervoor moet zorgen dat een voorstel ook voldoet aan het evenredigheidsprincipe, mogen lidstaten het beginsel niet gebruiken in hun reasoned opinion. Het is namelijk geen schending van het subsidiariteitsbeginsel, want het evenredigheidsbeginsel staat hier los van sinds het Verdrag van Lissabon[3].

In de reasoned opinions wordt ook beargumenteerd dat de Commissie niet genoeg kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren heeft verzameld om aan te tonen dat de herziene detacheringsrichtlijn noodzakelijk is en dat negatieve gevolgen tot een minimum beperkt blijven. Deze beredenering is wel degelijk in lijn met het toetsen van de subsidiariteit. Enig nadeel hierbij is dat er geen parameters zijn vastgesteld wanneer er uiteindelijk genoeg indicatoren zijn gebruikt om aan te tonen dat een Europese actie noodzakelijk is. Dit argument kan dus altijd – en wordt ook bijna altijd – gebruikt bij het opstellen van een reasoned opinion. Daarnaast wordt er beargumenteerd dat het voorstel is gebaseerd op een verkeerde rechtsgrondslag, namelijk op het verwijderen van beperkingen van dienstverlening en niet op het beschermen van werknemers. Dit zou een legitiem punt kunnen zijn. Als er geen rechtsgrondslag aanwezig is dan mag de Europese Commissie niet handelen en daaropvolgend voldoet een voorstel dus ook niet aan het subsidiariteitsbeginsel.

Het meest opvallende is dat er in een aantal reasoned opinions deels wordt toegegeven aan de noodzaak van een Europese aanpak, hoewel de uitvoering dan niet helemaal naar behoren (lees wens) is. Hiermee wordt de bal een beetje gemist, want dit toont juist het belang aan van een Europese aanpak en weerlegd een groot deel van de klachten over een schending van subsidiariteit.

De uitslag

De Commissie moet in de komende weken of maanden haar oordeel vellen over de getrokken gele kaart. Hierbij wordt er gekeken naar alle argumenten, zelfs als deze niet direct betrekking hebben tot de subsidiariteit. In principe zou de Commissie tot de conclusie kunnen komen dat er op grond van het subsidiariteitsprincipe geen directe schending aantoonbaar is. Sommige landen zullen natuurlijk (negatieve) economische gevolgen ondervinden en het beginsel van evenredigheid mag niet over het hoofd worden gezien. Maar daar gaat het bij dit spelletje niet om. Het gaat hier om subsidiariteit, hoe sterk alle andere redenen ook zijn.

Toch is niet te voorspellen of de Europese Commissie de reasoned opinions niet naast zich neer zal leggen, zelfs als er geen schending is van het subsidiariteitsbeginsel. De eerste gele kaart die de Commissie ontving in 2012 leidde namelijk tot de terugtrekking van het ‘recht tot staken voorstel’ – niet omdat er een schending was van het subsidiariteitsprincipe, maar omdat het voorstel was gebaseerd op de verkeerde rechtsgrondslag. Dit zou hier ook het geval kunnen zijn, maar het kan ook slechts betekenen dat het voorstel moet worden gebaseerd op een andere rechtsgrondslag.

Het is wel duidelijk dat de spelregels omtrent de gele kaart worden getest en opgerekt door de lidstaten. Het is hierbij alleen de vraag of de Commissie volgt of vasthoudt aan de spelregels zoals deze zijn vastgesteld in de Verdragen. Wanneer veertien kamers uit elf landen tegen een voorstel zijn moet je sterk in je schoenen staan om stand te houden en te bepalen: overtreding of schwalbe? Het balletje kan raar rollen.

[1] In dit geval kwamen de reasoned opinions uit 14 parlementaire kamers in Bulgarije, Kroatië, Tsjechië, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenie, Slowakije en – als enig niet-Oost-Europese Lidstaat – Denemarken.

[2] “Krachtens het evenredigheidsbeginsel gaan de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken” (Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 5(4)).

[3] Dit staat ook vastgelegd in het protocol van de subsidiariteitstoets: zie Protocol n^o 2, artikel 6.