'Leve artikel 78a' - Nationale ombudsman centraal op Grondwetsdag

Een ombudsman heeft een bijzondere positie. Dat bleek tijdens het congres van vrijdag 1 april "Zeg ken jij de (Nationale) ombudsman?". In het kader van 200 jaar grondwet viert het Montesquieu Instituut elk jaar een Hoog College van Staat, waarbij dit jaar het jongste College in het zonnetje werd gezet: de (Nationale) ombudsman. Tijdens het congres werd het gesprek en de verbinding gezocht tussen de vele verschillende ombuds- en klachtprofessionals die uit het gehele land naar Den Haag waren afgereisd. Op zijn éénjarig jubileum als Nationale ombudsman memoreerde Reinier van Zutphen dan ook de opname van de Nationale ombudsman in de Nederlandse grondwet: 'Leve artikel 78a'.

De dag was thematisch ingedeeld in twee dagdelen, waarbij 's ochtends de historische en institutionele positie van een ombudsman centraal stond en 's middags de diverse praktijk van de ombudsprofessie. 

Perspectieven op het instituut ombudsman

Het congres werd door Munish Ramlal (BNo) geopend in de plenaire zaal van de Eerste Kamer. Hij sprak zijn wens uit om deze dag tot vruchtbare gesprekken te komen over het versterken van de ombudsprofessie. Prof. Dr. Luc Verhey leidde vervolgens de dag in als eerste spreker. In zijn verhaal vroeg hij zich af hoe het instituut ombudsman moet worden bezien in relatie tot de grondwettelijke positie. Hij diagnosticeerde opvallend onzekere maatschappelijke tijden, waarbij de rechtsbeginselen achter de ombudsman onder druk kunnen komen te staan. Om een vorm te geven aan het instituut in dynamische tijden moet daarom een brug worden geslagen tussen de oorspronkelijke historische betekenis van een ombudsman en de huidige institutionele context. 

De Nationale ombudsman Reinier van Zutphen nam daarna het woord, waarbij hij nadrukkelijk vooruit wilde kijken naar de functie van ombudsman in de (constitutionele) relatie tussen burger en overheid. Welke rol kan een/de ombudsman/vrouw spelen in het herstel van het vertrouwen van burgers? Zelf is Van Zutphen naar historisch voorbeeld door het land gaan reizen, expliciet op zoek naar het perspectief van burgers. Alleen door dit perspectief goed te borgen kan de grondwet van concrete betekenis worden voorzien. 

Lokale ombudsvoorzieningen

De Haagse ombudsman Peter Heskes sprak vervolgens als eerste lokale ombudsman. Heskes sprak over zijn positie als lokale ombudsman: geen rechter maar een tussenpersoon. Zijn adagium ontleende hij aan Marten Toonder: "Recht is krom wat verbogen is". In zijn opvatting is er een groeiende afstand tussen bestuur en burger. Een gemeentelijke ombudsman heeft het voordeel van laagdrempelig contact met zowel burger als bestuur. Daarbij probeert hij de condities te beheren om het contact tussen burger en bestuur goed te laten verlopen. Ambtenaren kijken volgens hem vaak té juridisch, terwijl een ombudsman toetst  aan de behoorlijkheid. 

De Zeeuwse ombudsman Gertjan van der Brugge begon anekdotisch zijn bijdrage door het belang van de couleur locale te benadrukken: kennis van  taal, dialect, geschiedenis, geografie,  institutionele en sociale verhoudingen en regionale thema's zijn wezenlijke aspecten voor goed ombudswerk. Hij hield dan ook een pleidooi voor de relevantie van lokale ombudsvoorzieningen. Daarbij bestaat wel het nadeel dat dergelijke voorzieningen tegen organisatorische grenzen aanlopen: er is niet altijd genoeg tijd en geld. Ook is de onafhankelijkheid in een ons-kent-ons regio het vinden van een precaire balans. Toch kan de ambitie om burgers lokaal aan de voorkant te kunnen helpen via ombudsprudentie en normstelling de nadelen overtreffen.

Ombudsman gaswinning Leendert Klaassen was de 'bijzondere eend in de bijt'. Zijn ombudswerk is specifiek gericht op de klachtbehandeling naar aanleiding van de aardbevingen in de provincie Groningen. Klaassen benadrukte de specificiteit van zijn eigen mandaat: geen publieksrechtelijke basis en tevens adviserend aan relevante overheden. Daarmee treedt een specifieke vraag op omtrent de onafhankelijke positie die een dergelijke ombudsman kan hebben. De waarde van de ombudsman is dan voornamelijk gelegen in het goed communiceren met burgers over hun klachten, zorgen dat zij voldoende worden begeleid en burger wegwijs maken door een complex institutioneel veld. Dit kan het wantrouwen van burgers mitigeren en een eventuele rechtsgang voorkomen. 

De verscheidene ombudsmannen vertelden over de ingewikkelde balans waar een ombudsman naar moet streven: niet te politiek, niet te juridisch, niet te bestuurlijk en toch van alles een beetje. Keer op keer werd daarbij de waarde van de onafhankelijkheid benadrukt.  De betekenis van het  instituut  ombudsman moet worden begrepen vanuit zijn historische oorsprong: een vertegenwoordiger. Een terugkerende vraag was dan ook hoe het onafhankelijk vertegenwoordigen moet worden vormgegeven in een dynamische samenleving en hoe er verbinding  kan worden gevonden tussen traditie en verandering. 

Praktijk van kansen

De middag stond in het teken van de praktijk van de ombudsprofessie. Een zestal sprekers met uiteenlopende achtergronden liet zijn licht schijnen op klachtbehandeling. De algemeen gedeelde opvatting was: een klacht is een gratis advies, een kans om onszelf te verbeteren. Vanuit die positieve insteek werden gesprekken gevoerd met en tussen professionals over de verschillende manieren waarop met klachten kan worden omgegaan. 

De middag werd door moderator Jenneke Arink ingeleid onder het mom van "klachten zijn leuker als je denkt", een grappende verwijzing naar de noodzaak om de talige aard die de relatie tussen burger en overheid kenmerkt te begrijpen. Rachid Guernaoui – raadslid en voorzitter van het presidium in Den Haag - heette de middagbezoekers welkom in het Spaansche Hof. Volgens hem is het goed dat vraagstukken omtrent burgercontact relationeel worden opgelost. Door goed met elkaar te praten kan meer worden opgelost dan met strikte regels en wetten. Daarin zit dan ook de kracht van een ombudsman. Aanvullend benadrukte Nationale ombudsman Reinier van Zutphen dat: "[…] we ons uiterste best moeten blijven doen". Het burgerperspectief moet altijd bovenaan staan om te kunnen garanderen dat de burger krijgt waar hij recht op heeft. 

Na deze plenaire introductie werden de deelnemers verdeeld over drie zalen waartussen groepen van twee sprekers zouden rouleren. De recent aangetreden substituut ombudsman Joyce Sylvester wilde graag in gesprek met elkaar over mogelijke kansen om de relatie tussen burger en openbaar bestuur te verbeteren. De overheid denkt teveel in systemen, waardoor het perspectief van burgers uit beeld verdwijnt. Zeker met veel diversiteit onder burgers is dit een uitdaging. Informele oplossingen verdienen dan ook de voorkeur boven een verdere juridisering van de relatie. Bort Koelewijn, burgemeester van Kampen, wijdde daarna specifiek uit over de uitdaging in het onlangs gedecentraliseerde sociale domein waarin burger en overheid elkaar ontmoeten in nieuwe verwachtingen. Door de toegenomen complexiteit van de integrale maatwerkvoorziening zijn toetsingskaders compleet veranderd, waarin enkel juridische toetsing ontoereikend blijkt. Mediation technieken kunnen uitkomst bieden om ingewikkelde bezwaarprocedures te voorkomen. 

Klachtenmanager in Den Haag Rob Geldof onderstreepte de potentie van een klacht: het is met name een kans om de (gemeentelijke) dienstverlening te verbeteren. Het is belangrijk om klachten goed te analyseren, waarvoor goede registratiesystemen noodzakelijk zijn om patronen te kunnen herkennen. Herke Elbers, gemeentesecretaris in Amersfoort, vertelde over de moeilijkheden om een volledig beeld te krijgen van burgers en hun klachten. Een luisterend oor is erg belangrijk omdat sommige burgers de weg naar het stadhuis moeilijk vinden. Zij zijn soms te laat, soms te angstig of hebben soms geen terechte klachten. Welke laagdrempelige constructies kunnen langs die analyse worden opgetuigd om toch zoveel mogelijk een beeld te krijgen van burgers en klachten? 

Oetra Gopal, wethouder in Hoogezand-Sappermeer, vertelde over de strategie om mensen aan de voorkant te betrekken bij beleid in het kader van 'voorkomen is beter dan genezen'. Zeker met doelgroepen die soms moeilijker zijn te bereiken is dit belangrijk. Anne Kuik, raadslid in Groningen, stelde zich de vraag hoe je mensen bereikt en belangen behartigd van juist die burgers die je niet snel hoort. Het is een opgave voor vertegenwoordigers om ook burgers een stem te geven die minder vocaal zijn.

Verslag door Midas Dutij , stagiair bureau Nationale ombudsman