De vertrouwensregel: edelsteen of molensteen?

Dr. Simon Otjes is wetenschappelijk medewerker van het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen aan de Rijksuniversiteit Groningen. 

De vertrouwensregel is één van de fundamentele regels van het Nederlandse parlementaire bestel: een bewindspersoon of een kabinet geniet het vertrouwen van het parlement tot dat dit het tegendeel laat blijken door een motie van wantrouwen aan te nemen. Dat lijkt het parlement een machtige wapen te geven ten opzichte van het kabinet. Men zou echter ook kunnen stellen dat de vertrouwensregel een krachtig wapen is van het kabinet tegen kritische Kamerleden van de coalitie.

De vertrouwensregel als edelsteen van de democratie

Een representatief, parlementair stelsel als het onze wordt gekenmerkt door een keten van delegatie: burgers dragen hun macht om beslissingen over beleid te maken af aan hun volksvertegenwoordigers. Het parlement draagt veel verantwoordelijkheden over aan het kabinet. Het kabinet draagt vervolgens veel van zijn werk over aan ambtenaren, die vervolgens beleid maken dat invloed heeft op burgers.

Als iemand macht afdraagt aan een ander zit daar altijd de mogelijkheid in besloten dat de opdrachtnemer niet doet wat de opdrachtgever van hem gevraagd heeft door onwil of onkunde. Daarom is er bij iedere overdracht van macht ook een correctiemechanisme ingevoerd. Kiezers hebben bij verkiezingen de mogelijkheid om volksvertegenwoordigers naar huis te sturen als zij ontevreden zijn over wat de Kamerleden geleverd hebben. Parlementariërs hebben de mogelijkheid om ministers of staatssecretarissen die de wil van het parlement negeren of die geen goed werk leveren, met een motie van wantrouwen naar huis te sturen (de vertrouwensregel). Diezelfde bewindspersonen kunnen hoge ambtenaren ontslaan als zij niet functioneren, maar hierbij geldt wel de bescherming van het ambtenarenontslagrecht.

De vertrouwensregel is daarmee een onderdeel van de keten van delegatie die het fundament vormt van het Nederlandse democratische stelsel. Omdat zij altijd en onvoorwaardelijk kan worden ingezet -en niet slechts eens in de vier jaar of met alle voorwaarden en beroepsmogelijkheden die gelden bij het ontslag van ambtenaren- zou je kunnen stellen dat zij een edelsteen, een kroonjuweel, in de ketting van de democratie is. De volksvertegenwoordiging kan een bewindspersoon naar huis sturen als deze niet doet wat het parlement hem of haar heeft opgedragen. Maar ze kan ook een bewindspersoon wegsturen als diens departement niet functioneert: een belangrijk signaal aan de ambtenaren dat zij beter moeten gaan presteren. Hiermee heeft het parlement een belangrijk middel in handen om namens de kiezers de regering te controleren.

De vertrouwensregel als molensteen van de democratie

De delegatie van verantwoordelijkheden van het parlement naar het kabinet en de bijbehorende vertrouwensregel lijkt het parlement veel macht te geven, maar het tegenovergestelde kan ook beweerd worden: de vertrouwensregel omvat de mogelijkheid dat door een motie van wantrouwen het volledige kabinet moet vertrekken. Sinds 1967 geldt er in het Nederlands staatsrecht de ongeschreven regel dat de val van een kabinet ook de ontbinding van het parlement betekent: nieuwe verkiezingen. En in die mogelijkheid schuilt een grote bedreiging voor het onafhankelijke functioneren van het parlement. Een vertrouwensvotum is hiermee een nucleaire optie geworden die in de ogen van de regeringspartijen te allen tijden voorkomen moet worden.

Want de leden van de coalitiepartijen beseffen zich dat nieuwe verkiezingen hun functie als Kamerlid bedreigt. De coalitie verliest in de laatste decennia bij verkiezingen bijna altijd zetels en daarbij geldt ook nog de waarschuwing ‘wie breekt betaalt’: de partij die een kabinetsval veroorzaakt wordt door de kiezers bestraft. Om een vertrouwensstemming en daarmee de val van een kabinet te voorkomen hebben regeringspartijen allerlei mechanismen ontwikkeld om spanningen in de coalitie voor te zijn, zoals regelmatig Torentjesoverleg tussen de fractievoorzitters en de top van het kabinet of vuistdikke regeerakkoorden die al het beleid voor de komende vier jaar vastleggen en de impliciete afspraak dat bij moties van wantrouwen de coalitiefracties tegen stemmen. Een regeringspartij zal alleen bij hoge uitzondering voor een motie van wantrouwen stemmen, omdat dit het einde van het kabinet en daarmee van de zetels van Kamerleden en de posten van bewindspersonen betekent. De laatste keer dat dit gebeurde was in 2006 bij de kwestie-Ayaan Hirsi Ali, toen regeringspartij D66 vóór de motie van wantrouwen tegen minister Verdonk stemde. De motie haalde geen meerderheid (Verdonk vond steun bij ‘klein rechts’), toch betekende de voorstem van D66 het einde van het kabinet Balkenende II en een zeer pijnlijke halvering voor D66 bij de verkiezingen.

Als individuele bewindspersonen niet functioneren, zullen de coalitiepartijen in het parlement zolang mogelijk deze personen steunen. Achter de schermen zal er druk ontstaan om een slecht functionerend bewindspersoon zonder debat in de Kamer te laten vertrekken: zo’n debat kan alleen maar leiden tot vergroting van de crisis.

De mogelijkheid van een vertrouwensstemming hangt zo als een molensteen om de nek van het parlement. Sinds de verkiezingen van 2002 zijn er 78 moties van wantrouwen of afkeuring ingediend in de Tweede Kamer. Geen enkele werd aangenomen. Een motie van wantrouwen is daarmee een symbolische maatregel van oppositiepartijen geworden om aandacht voor een misstand te vragen, maar zij zal geen wisseling van de wacht betekenen: een regeringspartij stemt bijna nooit voor een motie die mogelijk kan leiden tot nieuwe verkiezingen.

Sinds 2002 traden er twaalf ministers en dertien staatssecretarissen af. Zes daarvan hielden de eer aan ‘zichzelf’ bij een dreigende vertrouwensstemming. Zo’n expliciete stemming zou alleen maar kunnen leiden tot verdere escalatie van de crisis. De vertrouwensstemming is daarmee geen wapen van het parlement richting het kabinet. Sterker nog, de dreiging van een vertrouwenstemming en daarmee een kabinetscrisis en nieuwe verkiezingen is een wapen dat fractievoorzitters of bewindspersonen kunnen gebruiken om al te kritische Kamerleden van coalitiefracties terug het hok in te krijgen.

Edelsteen of molensteen

Op papier lijkt de vertrouwensregel een edelsteen in de ketting van democratische delegatie. Het is de volksvertegenwoordiging die uitmaakt of bewindspersonen mogen blijven of moeten vertrekken. Zij kan dit middel inzetten wanneer het haar schikt, zonder voorwaarden of mogelijkheden van beroep. Een krachtig middel om onkunde en onwil in de regering te bestraffen.

Echter, in werkelijkheid is alles anders: omdat het aftreden van het kabinet ook altijd nieuwe verkiezingen betekent, slaat een aangenomen motie van wantrouwen als een boemerang terug op het parlement. Om zulke crisissen te voorkomen, coördineren het kabinet en de regeringsfracties hun optreden vrijwel permanent met elkaar. Dit doet af aan de onafhankelijkheid van het parlement. De vertrouwensstemming is zo dus niet een krachtig wapen van kritische Kamerleden om  bewindspersonen te controleren maar een wapen dat bewindspersonen en fractievoorzitters van regeringspartijen in kunnen zetten om kritische Kamerleden uit hun rangen te disciplineren en te controleren.