Novelles: toename of niet?

Bert van den Braak, parlementair historicus Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden

De kans dat het kabinet in de nabije toekomst meer met de Eerste Kamer moet 'onderhandelen' om tot een meerderheid te komen, lijkt te zijn toegenomen. Dat gebeurde en gebeurt overigens deels al in de vorm van het 'afdwingen' van toezeggingen. Ook novelles lijken recent in de wetgeving een grotere rol te spelen dan voorheen. Vraag is echter of dat zo is.

Allereerst moet nog eens worden gedefinieerd waarover wij het bij novelles hebben. Er zijn meerdere definities, maar wij bedoelen wijziging via een nieuw wetsvoorstel van een bij de Eerste Kamer aanhangig wetsvoorstel. Op zich is er ook iets voor te zeggen om (inhoudelijke) wijzigingen mee te nemen na behandeling in de Eerste Kamer maar vóór de inwerkingtreding, zoals bij de nieuwe Politiewet, maar die worden in deze analyse buiten beschouwing gelaten.

De door ons bedoelde novelles kunnen technische aspecten van het eerdere wetsvoorstel betreffen of anders gezegd: het herstellen van overduidelijke fouten. Die zijn in politieke zin niet interessant. Dat ligt anders bij novelles die door de Eerste Kamer worden 'afgedwongen'. Soms blijkt tijdens de behandeling in de Eerste Kamer dat een onderdeel van een wetsvoorstel op ernstige bezwaren stuit. De indiener kan dan besluiten dat onderdeel te wijzigen, waardoor de kans om alsnog een meerderheid voor het oorspronkelijke voorstel te krijgen groter wordt. 

Novelle als amendement

Die novelles zijn uiteraard wel interessant, omdat zich daarbij de vraag voordoet of hier geen sprake is van een verkapt amendementsrecht van de Eerste Kamer. In 1994 diende GroenLinks-lid Wilbert Willems een motie in waarin hij de Tweede Kamer wilde laten uitspreken dat een door de regering voorgestelde novelle (op een wet over bodemsanering) strijdig was met het ontbreken van het recht van amendement voor de Eerste Kamer. Een meerderheid steunde die motie echter niet. Indiening en behandeling van een novelle is een zelfstandig politiek besluit en uiteraard maakt de novelle zelf de normale parlementaire behandeling door.

Eerder, in 1974, had de Raad van State in een advies over een novelle op de Machtigingswet inkomensvorming en bescherming werkgelegenheid 1974, gesteld dat indiening van een novelle op inhoudelijke gronden staatsrechtelijk toelaatbaar is, al diende van die mogelijkheid, zo stelde de Raad, in beperkte mate gebruik te worden gemaakt. Als het te vaak voorkwam, zou er wel sprake zijn van een verkapt amendementsrecht. Zoals de Leidse wetenschappers Gerard Visscher, auteur van een boek over parlementaire invloed op wetgeving, stelde: dat is tegen iemand zeggen 'je mag inbreken, als je het maar niet te vaak doet'.

Het aantal inhoudelijke novelles was en is nog altijd beperkt. Recentelijk leken het er iets meer te zijn dan voorheen en zowel bij de verworpen wijziging van de Elektriciteits- en Gaswet (Wet Stroom) en de aangehouden wijziging van de Mediawet speelde eventuele indiening van een (inhoudelijke) novelle een rol. Dat was eveneens het geval bij het belastingplan 2016. Daarbij ging het echter om een novelle die het resultaat was van overleg in de Tweede Kamer, al hing dat wel weer samen met de kans op succes voor de oorspronkelijke voorstellen in de Eerste Kamer. Een dergelijke gang van zaken, deed zich eerder in deze kabinetsperiode voor bij een wetsvoorstel over de pensioenen. 

Toename?

Er blijven dan acht inhoudelijke novelles over, waarvan één bij een initiatiefwetsvoorstel (het wetsvoorstel-Van Raak over de klokkenluiders). In twee gevallen ging het om het ongedaan maken van een achteraf ongewenst effect van een aangenomen amendement. Bij één van die twee voorstellen was eerst nader advies van de Raad van State gevraagd. Twee novelles (over offshore olie- en gaswinning en over regulering van prostitutie) liggen nog bij de Tweede Kamer.

Feitelijk zijn er zo twee waarbij de Eerste Kamer fundamentele inhoudelijke invloed uitoefende. In 2013 kwam minister Blok met een novelle over aanpassing van de Wet verhuurderheffing, nadat de Eerste Kamer daarover een motie-Essers (CDA) had aangenomen. In 2015 drong de Eerste Kamer met succes aan op een andere grondwettelijke regeling voor de verkiezing van de Eerste Kamer op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. 

Dat is al met al geen opvallende verandering ten opzichte van eerdere kabinetsperiodes. Van een echte toename van een verkapt recht van amendement is vooralsnog geen sprake.