EU, democratie en rechtsstaat in Polen

Aalt Willem Heringa, hoogleraar staatsrecht Universiteit Maastricht

Wat zijn de juridische instrumenten voor de EU ten aanzien van de maatregelen die kort geleden zijn ingevoerd ten aanzien van het constitutionele hof en ten aanzien van de mediawet. Over een soortgelijke kwestie (Hongarije) schreef ik al eens eerder in de Hofvijver.

Bij de toetreding van nieuwe lidstaten worden er eisen gesteld (de Kopenhagen criteria) aan de democratische en rechtsstatelijke kwaliteit van nieuwe lidstaten. De EU, en het lidmaatschap daarvan, veronderstelt dat alle lidstaten aan deze criteria moeten blijven voldoen. Maar wat nu als er duidelijk gevaar dreigt voor het schenden van de waarden van de Europese Unie door een lidstaat? Het ligt natuurlijk voor de hand dat het naleven van die Kopenhagen criteria, die immers in wezen aangeven wat er in de EU-verdragen staat, een permanente aandacht kan hebben van de EU. Op basis van verschillende artikelen in de EU Verdragen kunnen Europese instellingen en lidstaten dan ook officiële procedures starten tegen de desbetreffende lidstaat.

Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)

In artikel 2 van het VEU is bepaald dat Europese lidstaten de democratische en rechtsstatelijke waarden gemeen moeten hebben. Artikel 7 bepaalt vervolgens dat de Raad met een meerderheid van vier vijfde kan bepalen of een lidstaat deze waarden ernstig schendt. De Raad heeft hierbij de goedkeuring nodig van het Europees Parlement. De constatering dat er een duidelijk gevaar is dat een lidstaat de EU-waarden schendt, kan ertoe leiden dat de Raad (bij gekwalificeerde meerderheid) bepaalde rechten van die lidstaat opschort. Maar daartoe is eerst nog een unaniem besluit van de Europese Raad nodig (met wederom instemming van het EP). Bij dat unanieme besluit van de Europese Raad mag de lidstaat in kwestie (uiteraard) niet meestemmen, aldus art. 354 VWEU. Kortom, een aantal stappen, met als hoogste drempel de unanimiteit in de Europese Raad. Hongarije heeft al aangegeven om Polen in de Europese Raad te steunen; als dat inderdaad het geval blijkt en blijft zal de Europese Raad inderdaad niet kunnen komen tot een schorsing van rechten van Polen!

De procedure start met een voorstel van 1/3 van de lidstaten, of het EP, of de Commissie. In casu is het de Commissie die heeft aangekondigd een onderzoek te starten. Er is met andere woorden nog geen met redenen omkleed voorstel van de Commissie. Maar het EP of 1/3 van de lidstaten hoeven daar niet op te wachten.

In 2014 heeft de Commissie een kader vastgesteld dat als het ware een preventieve arm is van de art. 7 VEU procedure. Dit kader houdt in dat de Commissie een dialoog aangaat met de desbetreffende lidstaat teneinde een structurele bedreiging voor de rechtsstaat te redresseren. Als die dialoog niet effectief is, beschikt de Commissie over de mogelijkheid om de art. 7 VEU procedure te starten. Ook kan de Commissie een nakomingsprocedure als bedoeld in art. 258 VWEU starten bij het Hof van Justitie. Ook kan ieder der andere lidstaten aan het Hof van Justitie de vraag voorleggen of een ander lidstaat de op hem rustende verdragsverplichtingen niet nakomt (art. 259 VWEU).

Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM)

Tenslotte is er ook nog de buiten het EU recht gelegen mogelijkheid voor de EU lidstaten (die immers ook partij zijn bij het EVRM) om een klacht in te dienen tegen een staat die partij is bioj het EVRM en beweerdelijk haar verplichtingen onder dat verdrag niet nakomt. Indien bijvoorbeeld betoogd kan worden dat de Poolse Mediawet in strijd is met art. 10 EVRM, of de benoeming van rechters in het constitutionele Hof in strijd is met art. 6 EVRM, is dit een eveneens bestaande juridische mogelijkheid. Zie art. 33 EVRM.

Het is dan ook niet gezegd dat met een onmogelijkheid om unanimiteit in de Europese Raad te bereiken de kous af is. Zowel het EU recht als het EVRM bieden verdere mogelijkheden, te meer ook interessant omdat het EVRM een zusje kent in het EU Handvest van de grondrechten én is erkend als algemene beginselen van EU recht via art. 6 lid 3 VEU.

De reactie van de Poolse regering dat de EU, resp de Commissie zich nergens mee heeft te bemoeien en niet een onderzoek zou mogen starten is evident, vanuit juridisch perspectief, flauwekul, maar tromgeroffel om een onderzoek te vertragen dan wel een negatieve uitkomst te voorkomen. Een beroep op Poolse soevereiniteit mag ook niet echt baten. Waarom heeft Polen dan zo’n zijn best gedaan te voldoen aan de criteria van toetreding en tevens over te gaan tot ratificatie van het VEU! Mar het lijkt wel een trend te worden: de EU is er alleen als het ons uitkomt en niet als het niet goed uitkomt. En verder: art. 2 e.v. VEU, net als het EVRM, zijn er bij uitstek om de rechtsstaat en fundamentele waarden te waarborgen.  En Polen heeft daarmee in haar soevereine keuze ingestemd.