Post-Parijs: het hoe en wat van ‘de noodtoestand’

Jan-Peter Loof is Universitair docent Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit Leiden.

Het meest directe juridische gevolg van de aanslagen in Parijs op 13 november j.l. was het uitroepen van een noodtoestand (état d’urgence) voor het hele grondgebied van Frankrijk. Deze noodtoestand werd reeds in de avond van 13 november afgekondigd door president Hollande en trad de volgende ochtend in werking, nadat de Franse ministerraad het besluit daartoe officieel had bekendgemaakt.

Deze Franse noodtoestand is gebaseerd op een wet uit 1955, die destijds werd opgesteld om het hoofd te kunnen bieden aan de oorlog in Algerije. Overigens bepaalt deze wet, in lijn met art. 36 van de Franse Grondwet, dat het uitroepen van een noodtoestand slechts mogelijk is voor een periode van maximaal 12 dagen. Op 16 november werd in een verenigde vergadering van de Franse Kamer van Afgevaardigden en de Senaat echter ingestemd met een aanpassing van de wet die het mogelijk maakt om de noodtoestand tot maximaal drie maanden te laten voortduren. Die aanpassing trad op 20 november in werking. Art. 16 van de Franse Grondwet biedt juridisch ruimte voor een langer durende noodtoestand, zij het dat de maximale duur daarvan in dat artikel wordt beperkt tot 30 dagen. De wetaanpassing waarmee het Franse parlement heeft ingestemd lijkt dus een afwijking van de Grondwet te bevatten.

Noodtoestanden bestaan in verschillende soorten en maten. Soms behelst een noodtoestand niet veel meer dan het beschikbaar maken van materieel, personeel en financiële middelen van de (rijks)overheid om een bepaalde crisissituatie het hoofd te kunnen bieden. Vaak houdt een noodtoestand in dat bestuursbevoegdheden verschuiven van decentrale overheden naar de rijksoverheid, of van civiele naar militaire autoriteiten (zo kunnen in Frankrijk nu militairen worden ingezet voor de handhaving van de openbare orde).

De Franse noodtoestand is er echter een van het zwaarste type, waarin wordt afgeweken van de normale bescherming van diverse politieke en burgerlijke vrijheidsrechten. Samenscholingen, openbare manifestaties en demonstraties verbieden, een avondklok instellen, huiszoekingen verrichten zonder rechterlijke machtiging, personen interneren of onder huisarrest plaatsen op verdenking van het hebben van banden met een terroristische groepering (zonder verdenking van een concreet strafbaar feit), het kan allemaal.

Het opschorten van rechten

Het gaat hier dus om zeer ingrijpende en omvangrijke inbreuken op mensenrechten. De vraag die zich hierbij laat stellen is of deze nog zijn aan te merken als een reguliere inperking van de in een verdrag als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) gegarandeerde rechten (een beperking die gebaseerd kan worden op de normale beperkingsclausules) of dat zij moet worden gezien als een opschorting van bepaalde rechten. Als een grondrechteninbreuk verder gaat dan op basis van de normale beperkingsclausules is toegestaan, dan vergt art. 15 van het EVRM dat de betreffende staat daarvan melding doet aan de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa.

De gedachte hierachter is dat de andere verdragsstaten gemeld wordt dat een staat bepaalde artikelen uit het verdrag tijdelijk opschort, zodat de staat die deze vergaande maatregelen neemt de ogen van de andere staten op zich gericht weet. Bovendien kunnen die andere staten dan in het oog houden of de opschortende staat niet te ver gaat. Art. 15 lid 2 EVRM bevat namelijk een lijstje van niet-opschortbare rechten, waaronder het recht op leven en het verbod van foltering en onmenselijke behandeling. Uiteraard zal een individu dat een jegens hem of haar getroffen maatregel te ver vindt gaan zich uiteindelijk ook kunnen wenden tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Maar dat zal doorgaans dan pas vele jaren na het treffen van de maatregel tot een oordeel leiden.

Nu is het lastige dat de grens tussen een normale inperking van mensenrechten en een opschorting die tot gebruikmaking van art. 15 EVRM noodzaakt, niet volledig helder is. Is het op grote schaal verrichten van huiszoekingen ­– volgens mediaberichten hebben er in Frankrijk al zo’n 1000 plaatsgevonden – zonder dat daar een rechter aan te pas komt, nog te beschouwen als een inperking van het huisrecht? Of blijft er van het huisrecht dan in wezen niet veel meer over? De EHRM-jurisprudentie geeft hier weinig houvast.

Wel duidelijk is dat het Hof zich wat betreft die opschortingsmogelijkheid formeel opstelt. Zolang een staat geen officiële notificatie heeft gedaan aan de Secretaris-Generaal van gebruikmaking van de opschortingsmogelijkheid, zal het EHRM de normale toetsingsmaatstaven hanteren. En voor zover ik heb kunnen nagaan heeft Frankrijk geen notificatie aan de Raad van Europa en VN gestuurd. Dus allicht komt er ooit nog eens een Europees of internationaal juridisch oordeel of deze vergaande inbreuk op het huisrecht in tijden van terreur en terreurdreiging proportioneel is of niet.

En hoe zit het eigenlijk met het uitroepen van een noodtoestand in Nederland?

Artikel 103 van de Grondwet maakt het mogelijk om in buitengewone omstandigheden af te wijken van het normale constitutionele regime. Het eerste lid bepaalt dat bij koninklijk besluit ‘ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid’ een bij wet aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. Daarbij kan ingevolge het tweede lid eventueel worden afgeweken van een aantal bepalingen van de Grondwet, waaronder enkele grondrechtenbepalingen (de uitingsvrijheid (art. 7), de vrijheid van vereniging (art. 8), de vrijheid van vergadering (art. 9), het huisrecht (art. 12), het telecommunicatiegeheim (art. 13) en het ius de non evocando ('Een straf van vrijheidsontneming kan uitsluitend door de rechterlijke macht worden opgelegd.' art. 113). Als de regering een uitzonderingstoestand uitroept dan moet op grond van art. 103 lid 3 van de Grondwet terstond de Staten-Generaal bijeen worden geroepen om in verenigde vergadering te beslissen over de voortduring van de uitzonderingstoestand.

De wetten die nadere invulling geven aan art. 103 Grondwet zijn de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (CWU), de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wet bbbg) en de Oorlogswet voor Nederland (OWN). De CWU kent twee, naar zwaarte opklimmende, uitzonderingstoestanden: de beperkte en de algemene noodtoestand. Het instellen van een noodtoestand houdt niet automatisch de toepassing van noodbevoegdheden in. Indien de beperkte of de algemene noodtoestand is afgekondigd, worden bij afzonderlijk koninklijk besluit voor heel Nederland of een gedeelte daarvan bepalingen in werking gesteld die voorkomen op twee bij de CWU behorende lijsten: lijst A (voor de beperkte noodtoestand) en lijst B (voor de algemene noodtoestand).

Van ongeveer de helft van de op lijsten opgenomen wetten kan niet worden gezegd dat ze specifiek bedoeld zijn voor noodsituaties. Deze wetten bevatten vaak maar één of enkele bepalingen voor buitengewone omstandigheden. Het gaat dan om wetten als de Vreemdelingenwet, de Comptabiliteitswet, de Dienstplichtwet, de Onteigeningswet, de Spoorwegwet, de Luchtvaartwet, de Wegenverkeerswet, de Woningwet en de Postwet. Voor de andere helft van de op de lijsten A en B figurerende wetten ligt dat duidelijk anders. Hun ‘noodkarakter’ blijkt al uit de naamgeving: de Rampenwet, de Wet militaire inundaties, de Havennoodwet, de Prijzennoodwet, de Noodwet financieel verkeer, de Noodwet rechtspleging en de Noodwet voedselvoorziening.

Het verschil tussen beide lijsten is dat in lijst B ook bepalingen zijn opgenomen, waarin van de Grondwet wordt afgeweken. Daarbij gaat het om de bepalingen van een viertal wetten, te weten: de hierboven reeds genoemde Wet bbbg (artikel 11-28) en OWN (artikel 24-53) en daarnaast de Mediawet (artikel 174 lid 1) en de Noodwet rechtspleging (artikel 17). Onder de OWN concentreren zich de buitengewone bevoegdheden bij de Minister van Defensie en het militair gezag. Onder de Wet bbbg blijven de buitengewone bevoegdheden berusten bij burgerlijke ambten zoals de Commissaris van de Koning en de burgemeester, die deze bevoegdheden slechts uitoefenen voor zover dit naar hun oordeel nodig is met het oog op de handhaving van de openbare orde en veiligheid (artikel 3 Wet bbbg). Waar het gaat om afwijken van grondrechten verschaffen beide wetten buitengewone bevoegdheden als:

In de praktijk

Deze opsomming maakt duidelijk dat de maatregelen die we nu in Parijs getroffen zien worden, ook op basis van de Nederlandse noodwetgeving mogelijk zouden zijn. Deze mogelijkheden die de noodwetgeving biedt hoeven echter niet allemaal tegelijk gebruikt te worden. De systematiek van de noodwetgeving zoals die met de CWU tot stand is gekomen, is opgezet vanuit de idee van een ‘flexibele crisisbeheersing’. De gedachte daarbij is dat alleen die buitengewone bevoegdheden ter beschikking dienen te komen die door de situatie geboden zijn.

Zo is het denkbaar dat bij een ramp van beperkte omvang wordt volstaan met toepassing van buitengewone bevoegdheden uit één of een beperkt aantal op de situatie toegesneden wetten. Al naar gelang het verloop van de crisis zullen de buitengewone bevoegdheden kunnen worden opgevoerd c.q. teruggebracht: van alleen de toepassing van buitengewone bevoegdheden in de sfeer van het goederenvervoer (Vervoersnoodwet) tot het volledige scala van crisisbestrijdingsmiddelen, inclusief de zware bevoegdheden uit de Wet bbbg en de OWN.

Het uitgangspunt van een flexibele crisisbeheersing brengt ook met zich dat het gebruik van buitengewone bevoegdheden niet uitsluitend hoeft plaats te vinden in het kader van één van de twee uitzonderingstoestanden. Ook zogenoemde ‘separate toepassing’ van noodwetgeving is mogelijk. Alle op de (bij de CWU behorende) lijsten A en B voorkomende wetten kennen daartoe een standaardbepaling die voorziet in een procedure voor de inwerkingstelling van één of meer noodbepalingen van de betreffende wet. In geval van separate toepassing van noodwetgeving mag echter niet afgeweken van de in artikel 103 Grondwet genoemde grondrechtenbepalingen.