Geef het referendum een eerlijke kans

De komende volksstemming over het associatieverdrag met Oekraïne geeft aanleiding tot pessimistische beschouwingen over het referendum als democratisch instrument. Toch moet het referendum niet worden afgeschreven, schrijven Frank Hendriks en Koen van der Krieken.

Het door GeenPeil afgedwongen raadgevende referendum over al dan niet nauwere banden met Oekraïne, dat nu in het voorjaar van 2016 mag plaatsvinden, speelt de critici van een referendum ogenschijnlijk in de kaart. Is het niet onzinnig om in een vloek en een zucht een simplistisch burgeroordeel – ja of nee – te forceren over een netelig buitenlanddossier waar de gemiddelde burger zelden of nooit over nadenkt?

Contra en pro

Zulke ingewikkelde beslissingen moet je niet aan gewone burgers overlaten, meent buitenlanddeskundige Rob de Wijk, maar aan het fijnzinnige verkeer tussen besluitvormingsexperts en politieke tactici. “Een referendum peilt wat de mensen denken als ze niet denken”, stelt David van Reybrouck, die de besluitvorming liever aan assemblees van steekproefsgewijs ingelote burgers zou overlaten. Het referendum strijdt aldus op twee fronten: tegen democratisch-elitisten, die het volk sowieso op afstand van belangrijke beslissingen willen houden, en tegen democratische vernieuwers die burgers wel vertrouwen maar niet met referenda.

Toch is het zaak om het referendum niet te snel af te schrijven. De critici kijken vaak naar referenda in Amerikaanse staten als Californië, waar financieel wanbeheer en zwalkend beleid verband zouden houden met een bandeloze referendumcultuur. De Californische kiezers worden veelal pas in het stemhokje geconfronteerd met reeksen ‘propositions’ waarover ze opeens een mening moeten hebben. In de Californische stemmingendemocratie gaan referenda samen met allerhande vormen van razendsnel opiniepeilen en stemmingmeten.

Maar referenda kunnen ook heel anders georganiseerd en ingebed worden. Kijk naar de referendumpraktijk die in Zwitserland heel geleidelijk tot stand is gekomen en bijna unaniem wordt gesteund door de Zwitsers zelf. Elk nationaal referendum wordt in Zwitserland voorafgegaan door een intensief proces van publieke opinievorming. Onder meer via een centrale website krijgen de Zwitsers overzichtelijk mee welke partijen en instanties voor en tegen de propositie zijn, en welke feiten en argumenten ze daarbij gebruiken. Aan het eind van het proces meet zo’n referendum heel aardig wat mensen denken als ze wél aan het denken zijn gezet. Nog steeds door elites en deskundigen die, zo blijkt uit onderzoek, een centrale rol behouden in de Zwitserse referendumpraktijk.

Het referendum als zwaard van Damocles

In Zwitserland vormt het referendum een productieve aanvulling op een representatieve democratie die nog meer dan de Nederlandse op consensusvorming tussen elites is gericht. Omdat ze het zwaard van Damocles van de volksstemming altijd boven hun hoofd weten, worden Zwitserse elites geprest om hun werk zo aan te pakken en hun compromissen zo vorm te geven dat een afstraffing per referendum voorkomen kan worden. Bij constitutionele kwesties – waaronder verdragen – weten bestuurders op voorhand dat ze een referendum erover moeten doorstaan. Daarbuiten kunnen burgers wetgeving per volksstemming aanvechten of zelf nieuwe wetgeving initiëren. Onder druk van een volksinitiatief kan de regering een aangepast tegenvoorstel indienen, dat er soms toe leidt dat het volksinitiatief zich tevredengesteld terugtrekt en de volksstemming niet doorgaat. Het beste referendum is het referendum dat niet gehouden hoefde te worden, wordt dan weleens gezegd.

De preventieve werking van referenda is sterker naarmate ze al langer invloed uitoefenen op het politiek-bestuurlijke denken in een land. Nederland heeft nauwelijks een traditie van referenda op nationaal niveau, met als gevolg dat de preventieve werking vooralsnog gering is en revanchistische gevoelens de overhand kunnen krijgen: ‘eindelijk een kans om na zoveel jaren eens keihard nee te zeggen!’ De initiatiefnemers van het komend referendum geven inderdaad de indruk dat het Oekraïnedossier vooral een stok is om vorige generaties bestuurders alsnog mee te kunnen slaan. Het levert niet de mooiste illustratie van wat een referendum zou kunnen zijn, maar misschien is dat wel de prijs die moet worden betaald voor het achterstallig onderhoud op een cruciaal onderdeel van het democratisch voertuig: de noodrem.

Een leerproces

Het raadgevend correctief referendum is dan nog een tamelijk bescheiden remmetje. Het is adviserend en niet bindend, wat mogelijk verandert als de nieuwe wet correctief referendum wordt aangenomen. Maar ook dan blijft het referendum correctief en blijft het initiatief bij de bestuurlijke elite. De dreiging van een mogelijk referendum doet de bestuurder op zijn tenen lopen, maar daar is weinig mis mee. Zie het Nederlands elftal, dat boven zichzelf uitsteeg toen het een poule des doods verwachtte bij het vorige WK, en juist ver onder de maat bleef toen het makkelijke kwalificatiewedstrijden voor het komend EK verwachtte.

Het Oekraïne-referendum kan het best gezien worden als een vroege maar zeker niet ultieme stap in een collectief leerproces. Uit de langjarige Zwitserse praktijk kunnen enkele basislessen alvast worden opgepikt. Een eerste algemene les is dat men tijd moet uittrekken voor het ontwikkelen van een volwassen referendumcultuur, die bestuurders scherp houdt en burgers een praktisch aanknopingspunt geeft naar de besluitvorming. Een tweede les, voor burgers, is deze: kijk goed wanneer je de bevolking tegen aanzienlijke kosten optrommelt voor een volksstemming. Van te snel en te vaak aan de noodrem hangen krijgt iedereen al snel genoeg.  Een derde les, voor bestuurders, is ten slotte: jammer niet over mogelijke referenda maar benut ze om alles en iedereen in de ontwikkeling van wetten en verdragen op scherp te zetten.

De auteurs doen als hoogleraar vergelijkende bestuurskunde respectievelijk promovendus aan Tilburg University onderzoek naar democratische innovaties, onder meer via referenda.

Deze opinie verscheen in iets andere vorm ook in de Volkskrant, 16 oktober 2015.