Vluchtelingencrisis: Waarom de EU zo aarzelt

Dit was een bijzondere Europese Raad in de vorm van een diner. Het ging er niet om concrete besluiten te nemen, noch om tot een compromis te komen over een in de Europese Ministerraad vastgelopen probleem. ‘Mijn inzet voor deze avond was om het onderling gekibbel te stoppen’, aldus voorzitter Donald Tusk na afloop. ‘De bijeenkomst had het karakter van een familiemaaltijd na een klinkende ruzie. Het risico dat het getwist en gekibbel weer zou oplaaien, wist voorzitter Tusk handig te vermijden’, aldus insider Peter Ludlow van Eurocomment Brussels.

Zolang de Europese Raad bestaat is de gewoonte dat de voorzitter na afloop tegen de massaal aanwezige media van een succes spreekt. Zo ook deze keer. De 28 nationale politieke leiders kwamen echter niet verder dan enkele belangrijke niet concreet uitgewerkte ambitieuze voornemens (zie hierna). Komende maanden moet blijken wat daarvan terecht komt.

Europa zal overigens wel moeten handelen. Eerder sprak men voor dit jaar van een half miljoen vluchtelingen. Vandaag circuleren in Brussel getallen van zelfs vijf miljoen voor de komende drie jaar. Tusk waarschuwde de staatshoofden en regeringsleiders dat ‘de werkelijke golf van vluchtelingen en migranten nog moet komen. Daarom moeten wij het beleid van ‘welkom hier’ echt stoppen’.        

De bijenkomst was een initiatief van bondskanselier Angela Merkel en haar Oostenrijkse collega Walter Faymann. Op 15 september vroegen zij Tusk om een extra Europese Raad. Die voelde daar aanvankelijk niet voor. Een reguliere Europese top kost drie maanden voorbereiding in diverse gremia. Deze keer moest dat in één weekend. Tuks besefte dat dergelijk politiek topberaad verwachtingen wekt. Hij vreesde een teleurstellend verloop. Op 14 september waren de ministers van Binnenlandse Zaken/Justitie ruziënd over verplichte quota uiteen gegaan. 

Vanaf het begin nam de kanselier de regie. Op 30 augustus had Merkel iedereen verrast met haar sensationele aankondiging onbeperkt asielzoekers en vluchtelingen uit de Syrische oorlogsgebieden te gaan opnemen. ‘Wir schaffen das’, ofwel ‘Duitsland kan dit aan’. Vervolgens gaf Merkel op 15 september voorzitter Martin Schulz, min of meer opdracht het Europees Parlement een resolutie pro-asielzoekers te doen aannemen. Wat vervolgens inderdaad gebeurde. De kanselier sommeerde verder het Luxemburgse EU-voorzitterschap te regelen dat nog vóór de Europese Raad werd besloten tot verplichte quota.

Ook Tusk deed intussen zijn best. Om de sfeer verpestend geruzie over verplichte quota te vermijden beperkte hij als voorzitter het houden van speeches. Een korte tafelronde was het maximum. Alvorens het beraad te starten vroeg Tusk de leiders dringend om ‘een debat gebaseerd op feiten, niet op illusies of emoties’.    

Sinds de bijeenkomst van 23 september is de vluchtelingencrisis Chefsache, dus een prioriteit van de hoogste politieke leiders. Maar waarom dan pas? De crisis duurt toch al maanden! Daarvoor zijn diverse oorzaken. Na de Europese Raad van 25/26 juni voorspelde Merkel al dat de vluchtelingen het allergrootste probleem uit haar hele loopbaan zouden worden. 

Op dat moment kwam die Europese Raad niet tot actie. Vervolgens kwamen de vluchtelingen deze lange zomer met soms tienduizend per dag toestromen. Afkomstig uit vluchtelingkampen, uit Syrische en andere oorlogsgebieden, uit arme Afrikaanse landen, Afghanistan en niet te vergeten de arme kandidaat EU-landen op de Westelijke Balkan. Dit alles verliep drie maanden achtereen terwijl de Europese Raad werkeloos toezag.

Verdeeldheid tussen de betrokken landen heeft de vereiste aanpak vertraagd. Intussen werden de verplichte quota waarop de Commissie aandrong een enorm politiek twistpunt. En dit terwijl de open grenzen met landen als Turkije het werkelijke probleem zijn. Omdat Griekenland, noch Italië, noch Hongarije, noch Bulgarije in staat zijn de buitengrenzen van Schengen te bewaken, wakkerde de stroom alsmaar aan. Pas nadat deze ‘frontlijnstaten’ de vluchtelingen en asielzoekers massaal lieten doorreizen naar het Europese noorden, groeide daar de urgentie tot handelen.  

Tweede handicap is dat krachtens het Verdrag VEU (artikel 15) de Europese Raad alleen ‘bij consensus’ besluiten kan nemen. Zoals geschetst ontbrak die consensus totaal. Voorzitter Tusk voelde er niets voor extra topberaad te organiseren als dit de kat maar verder in de gordijnen zou jagen. Het was gedurfd van hem om op 18 september een convocatie uit te sturen, terwijl de ministers pas de 22^e over de quota zouden stemmen. Was die stemming mislukt, dan had de Europese Raad hierover moeten besluiten, wat nooit zou lukken.

In totaal willen Commissie en EU-landen dit jaar en in 2016 ruim twee miljard euro extra doneren. Daarvan gaat ten minste een miljard euro steun extra naar UNHCR, het WFP en andere relevante hulporganisaties. Hier past de kanttekening dat veel EU-landen afgelopen jaren hun bijdrage aan deze fondsen gigantisch (soms met 99 procent) hadden verlaagd. Libanon, Jordanië en Turkije krijgen daarnaast voor hun massale opvang extra steun uit het regionale EU Trust Fund (Madad Fund).

‘Deze inzet is noodzakelijk om de levensomstandigheden van mensen ter plekke op korte termijn te verbeteren’, aldus premier Mark Rutte in het schriftelijk verslag aan de Tweede Kamer. Europa hoopt aldus potentiële vluchtelingen in die landen te laten. In Turkije zitten al enige jaren twee miljoen Syriërs in opvangkampen. Volgens persberichten overweegt een kwart miljoen daarvan de tocht naar West-Europa.

Met Turkije en de Westelijke Balkanlanden wordt nu volop over meer hulp overlegd. De Turkse president Tayyip Erdogan wil een ‘safe-zone’ in noordelijk Syrië als schuilplaats voor vluchtelingen. Dit heeft echter internationaal zijn consequenties. Turkije wil bovendien in ruil voor medewerking de visumplicht voor de Schengenlanden afschaffen. Dit alles is politiek vrijwel onhaalbaar.

Verder komt er een conferentie met betrokken Afrikaanse landen met eveneens een nieuw fonds (de Valletta Conferentie). Al met al heeft de Commissie sinds mei de totale steun voor het vluchtelingenprobleem verdubbeld van 4,6 naar 9,5 miljard euro.

Belangrijk punt is versterking van de buitengrenzen van de EU. Dit is hét probleem van de vluchtelingencrisis. Duizenden mensenhandelaars maken handig gebruik van het gegeven dat die buitengrenzen niet goed bewaakt worden. Er komt extra geld en menskracht beschikbaar voor Frontex, EASO, Europol, en de diverse internationale fondsen voor asiel en migratie, aldus de slotverklaring. Maar heel concreet is dit niet uitgewerkt. Zodat het afwachten is wat hier werkelijk gaat veranderen.     

Het gaat erom de chaos aan de Europese buitengrenzen, waar dagelijks duizenden vluchtelingen arriveren, te verminderen. Daartoe gaan Griekenland en Italië meer dan voorheen de asielzoekers en vluchtelingen registreren. Er komen daar hot spots, een eufemisme voor opvangkampen. Met hulp van experts uit andere EU-landen wordt daar ter plekke beslist over verplichte terugkeer of blijven. Zij die daar hun verblijfsvergunning krijgen zullen meestal terecht komen in een ander EU-land.

Volgens het Verdrag van Dublin moeten de landen waar vluchtelingen arriveren, die registreren en besluiten over een verblijfsvergunning daar. Om dit laatste te vermijden stuurt Griekenland 96 procent van de vluchtelingen door naar een ander EU-land en Italië meer dan de helft. 

De overgrote meerderheid van de vluchtelingen wil niet naar de armere landen aan de grenzen van het Schengengebied. Zij willen naar Duitsland of een ander EU-land met goede sociale uitkeringen. Aangezien ´Dublin´ zodoende in de praktijk niet meer werkt, denkt de Commissie naast genoemde hot spots aan herziening in 2016. Wat er gaat veranderen is nog niet bekend.

Verder wil de Commissie vluchtelingen uit de veilige landen Albanië, Macedonië, Montenegro, Servië, Bosnië, Kosovo en Turkije terugsturen.  Op 23 september stelde zij tegelijk een gemeenschappelijk Europees systeem voor terugkeer voor, aangevuld met een Europees ‘Return Handbook’.   

Politiek besloot de Europese Raad het probleem Syrië door te schuiven naar de Verenigde Naties. Inmiddels heeft de Algemene Vergadering daar geleerd dat de VS en Rusland verschillend over Syrië denken. President Obama wil de Syrische leider el-Assad onttronen. President Poetin echter ziet hem als zijn steunpunt om de moordzuchtige  Islamitische Staat uit te schakelen. Rusland is begonnen el-Assad te helpen via bombardementen op zijn omtreden regio. De al vier jaar durende oorlog om Syrië gaat dus voorlopig volop door, met alle gevolgen voor de stroom vluchtelingen. 

Het Commissievoorstel om voor 160.000 asielzoekers uit Griekenland, Italië en Hongarije de EU-landen dwingend quota op te leggen heeft de interne verhoudingen flink beschadigd. Voor en tegenstanders bevochten elkaar ongebruikelijk fel. Zelfs Commissievoorzitter Juncker (fel voor quota) en Raadsvoorzitter Tusk (aanvankelijk tegen) zaten elkaar dwars.

Hoewel aanvankelijk veel landen tegen waren brokkelde het verzet geleidelijk aan af. Uiteindelijk stemden Roemenië, Hongarije, Tsjechië en Slowakije tegen. Hoe diep de verdeeldheid is blijkt hieruit dat de ministers van deze landen bij hun terugkeer thuis als ‘winnaars’ zijn ontvangen. 

Met uitzondering van Slowakije willen deze landen niettemin asielzoekers opnemen, maar niet per quotum opgelegd vanuit Brussel. Polen, de drie Baltische staten en Finland hebben eveneens grote reserves over het verplichte karakter daarvan. De wellicht toekomstige minister-president van Polen (na binnenkort verkiezingen) Beata Szydlo, noemt opgelegde quota een ‘schandaal’.  

Uiteindelijk lag slechts één regering - Slowakije wegens naderende verkiezingen – helemaal dwars. Terwijl de andere landen wel asielzoekers opnemen. Waarom dan via een stemming de verplichte quota toch afdwingen?

Nog een reden om die vraag te stellen is dat nu al vast staat dat bovenop genoemde 160.000 komende jaren nog honderdduizenden toekomstige vluchtelingen gespreid moeten worden. Krijgt de Commissie dat voor elkaar op basis van dwang? Kwestieus is het ten slotte of de EU de eenmaal erkende migranten wel kan dwingen in een bepaald land te blijven. Zodra die in een ander land een baan vinden, is er geen middel om een vertrek daarheen tegen te houden. Zoiets blokkeren is strijdig met de open grenzen van Schengen.

Het debat over het verplichte karakter van die quota was eigenlijk wat de Amerikanen een red herring noemen. Door daarover te ruziën bleef het werkelijke probleem, de open grenzen van vooral Griekenland, te lang buiten beeld. Moest Commissievoorzitter Juncker over dat verplichte karakter van de quota samen met Duitsland per se zijn zin krijgen? Met Duitsland verwacht de Commissie dat voor de toekomstige nieuwe asielzoekers de overeengekomen verdeelsleutel eveneens geldt.  

Eerder besloten de ministers al om 40.000 asielzoekers uit Italië en Griekenland verplicht te spreiden. De nu overeengekomen spreiding van nog eens 120.00 komt afgerond voor Nederland neer op 7200 extra asielzoekers. De bulk gaat naar Duitsland 31.500, Frankrijk 24.000, Spanje 15.000 en Polen 9200. Slowakije, dat vooralsnog naar verluidt uitvoering weigert, zou er 1500 moeten nemen.

Genoemde verdeling gaat ervan uit dat uit Hongarije 54.000 daar gestrande asielzoekers voor verspreiding in aanmerking komen. Maar Boedapest weigert zowel verplicht te spreiden als de installatie van genoemde hot spots. Premier Viktor Orban ziet daarin een aanzuigend effect voor nog meer vluchtelingen. Hij vindt het tegenhouden van de toestroom veel belangrijker. Hongarije wil dat de EU daarom het bewaken van de zuidelijke grenzen van Griekenland overneemt. Genoemde 54.000 niet gespreide personen vormen een reserve voor quotavorming, zodra zich komend jaar een noodsituatie voordoet, zo is afgesproken.  

Orban heeft zijn land aan de zuidkant met een hoog hek afgesloten en aan de noordkant de vluchtelingen vrij baan gegeven om te vertrekken. Dat liep zó storm dat midden september Duitsland noodgedwongen personencontroles ging invoeren aan de grens met Oostenrijk. 

Dit lokte weer een cascade van gesloten grenzen uit: Oostenrijk en Slowakije begonnen eveneens controles tegenover Hongarije. Dat land sloot daarop zijn grens met Servië. Zelfs de Belgische regering speculeerde even over sluiting van de landsgrenzen. Zulke taferelen vreten aan de geloofwaardigheid van het systeem van Schengen, een van de fundamenten waarop de EU berust.  

Na aanvankelijke lof over haar ruimhartige onbeperkte opvang van Syriërs wordt kanselier Merkel intussen bekritiseerd. In Parijs is volgens de media hoofdschuddend op Merkels benadering gereageerd. Tusk verzuchte bij de opening van de top dat veel vluchtelingen komen ‘omdat zij zich genodigd voelen’. In de besloten vergadering heeft Tusk volgens persberichten het ‘welkom vluchtelingen’ van de Duitse kanselier bekritiseerd.

Weekblad Die Zeit van 24 september bracht een volle pagina onder de kop Nicht mehr unsere Merkel ofwel: de kanselier ging echt te ver. Het blad suggereert dat nu de neergang van de populaire kanselier is begonnen (en de opiniepeilingen bevestigen dit). Het verwijt is dat Merkel de integratie van een miljoen nieuwkomers, vaak moslims met een eigen kijk op de samenleving, heeft onderschat. 

Het was Merkel die destijds met ‘Multikuliti ist tot’ (de multiculturele samenleving is mislukt) haar conservatieve CSU-vleugel aan zich bond. Nu leidt CSU-leider Horst Seehofer de oppositie tegen de kanselier. Provocatief nodigde hij premier Orban uit in München om Merkel daar ‘moreel imperialisme’ in de schoenen te schuiven. ‘Zoals kanselier Schröder destijds struikelde over de linkervleugel van de SPD, zo komt Merkel ten val via de rechterzijde van de CDU/CSU’, voorspelt de Frankfurter Allgemeine Zeitung van 24 september.

Het verloop van deze Europese Raad wijst er op dat Donald Tusk als voorzitter voor zijn taak berekend is. De Poolse opvolger van Herman van Rompuy opereert met vooruitziende blik. Tusk stelde de top uit tot iedereen eindelijk rijp was voor besluitvorming. Correct schatte Tusk al op 18 september in dat de ministers van Binnenlandse Zaken het obstakel quota tijdig zouden opruimen.

Ruim voor de vergadering legde voorzitter Tusk vijf doelstellingen op tafel: betere controle van de EU-buitengrenzen, extra steun aan de vluchtelingen in de buurlanden van Syrië, meer steun aan die buurlanden zelf, steun voor de landen aan de zuidelijke grenzen van de Unie en het onmiddellijk versterken van Frontex, het Europees Asielbureau en Europol. Alle vijf zijn gerealiseerd. Na zijn succesvolle Europese Raad van juli met als inzet Griekenland, scoorde Tusk zo doende weer.  

Voor de derde keer dit jaar lukte het de Europese Raad een crisisknoop te ontwarren. Eerst met Oekraïne/Rusland, daarna met Griekenland en nu dan de vluchtelingen. Het patroon waarlangs men weeft is keer op keer hetzelfde. Ondanks onderlinge verdeeldheid komen de leiders op het allerlaatste moment in nachtelijke uren tot een moeizaam compromis. Dat gebeurt communautair, dus met volle medewerking van de Raad van Ministers op basis van degelijke voorstellen van de Europese Commissie.

Het ging deze keer wel (weer) traag, met middelpuntvliedende krachten, onderling wantrouwen tussen de regeringen en in Brussel tussen Juncker en Tusk. Kan de EU in dat klimaat haar diverse crises wel blijvend aan?  Het is maar hoe je het bekijkt. Europees overleg verloopt altijd traag en moeizaam.

‘Die vluchtelingenproblematiek is nieuw en bovendien vreselijk gevoelig. Kijken wij over enkele jaren hierop terug, dan concluderen wij wellicht dat Europa in feite best snel handelde’, aldus een Brusselse diplomaat. Frappant is het ten slotte dat het Europees Parlement dit jaar in geen van de drie genoemde crises een rol van betekenis speelde. Sinds de Europese verkiezingen van anderhalf jaar geleden is dat parlement uit het nieuws verdwenen.