Zwitserland: Een referendumwalhalla

Peter Coenen was universitair docent publiek recht Maastricht University. Hij overleed op 26 augsustus 2015, twee maanden na publicatie van dit artikel.

Zwitserland kent een lange traditie van directe democratie. Sinds 1848 zijn er op federaal niveau 595 referenda geweest. Naast de mogelijkheid om iedere vier jaren de volksvertegenwoordiging te kiezen, kunnen Zwitserse burgers ook op verscheidene manieren direct deelnemen aan het politieke proces. Burgers kunnen op het federale niveau een burgerinitiatief indienen om de Grondwet te veranderen. Dit is een verschil met het kantonale niveau, waar ook een burgerinitiatief kan worden ingediend voor een nieuwe wet of voor een wetsverandering. Voor een federaal burgerinitiatief moeten 100.000 handtekeningen van kiesgerechtigden worden verzameld binnen een periode van 18 maanden. Op dit moment worden er bijvoorbeeld handtekeningen verzameld voor burgerinitiatieven om het kijk- en luistergeld af te schaffen en om de maximumsnelheid op de autosnelweg te verhogen tot maximaal 140 kilometer per uur.

Optioneel en verplicht referendum

De Zwitserse bevolking kan via de directe democratie ook het wetgevingsproces in het parlement beïnvloeden. Als het parlement een wet aanneemt, kan een referendum worden gehouden. Zwitserland kent zowel het optionele als het verplichte referendum. Een optioneel referendum kan gehouden worden als 50.000 handtekeningen van kiesgerechtigden worden verzameld of op verzoek van ten minste 8 kantons, binnen een periode van 100 dagen na het aannemen van een wet. Een verplicht referendum moet bijvoorbeeld worden gehouden in het geval van een constitutioneel amendement en voor de deelname van Zwitserland aan een internationale organisatie. In het geval van een verplicht referendum is een zogenaamde dubbele meerderheid vereist. Dit betekent dat het referendum alleen aangenomen wordt, wanneer een meerderheid van de bevolking instemt en het referendum aangenomen wordt in een meerderheid van de kantons. Via referenda kan het volk de besluitvorming in het parlement vertragen of blokkeren. Echter, het referendum draagt er ook toe bij dat in de parlementaire besluitvorming vooraf gezocht moet worden naar een breed gedragen consensus, omdat bij absentie van consensus aangaande een wet, de betroffen partij of partijen de wet kunnen onderwerpen aan een referendum.

Succesfactoren en gevolgen

Vier keer per jaar kunnen kiesgerechtigden stemmen op ongeveer drie of vier burgerinitiatieven of referenda. Factoren die hebben bijgedragen aan het succes van de directe democratie in Zwitserland zijn de relatief kleine omvang van de bevolking, de hoge mate van scholing van de bevolking en de verscheidenheid van de media. Maar bovenal is de directe democratie traditioneel verankerd in de Zwitserse samenleving. Deze traditie gaat terug naar het midden van de negentiende eeuw. Uit de data ten aanzien van referenda kunnen we concluderen dat de oppositie en maatschappelijke belangengroepen goed in staat zijn om de benodigde handtekeningen te verkrijgen om een referendum te organiseren. Dit betekent echter niet dat de regering niet wordt gesteund, gezien het aantal burgerinitiatieven dat wordt afgewezen en het aantal optionele en verplichte referenda dat gesteund wordt. Verder is de opkomst voor referenda relatief stabiel. Sinds 2000 is de opkomst voor referenda gemiddeld 45.2% van de kiesgerechtigde bevolking. Wat verder opvalt, is dat in de laatste 35 jaar het aantal referenda in Zwitserland sterk is toegenomen. Vooral het aantal optionele referenda en het aantal burgerinitiatieven zijn sterk gestegen.

Deze toename is mede een gevolg van de polarisering van de politieke verhoudingen in Zwitserland in de 21^ste eeuw. Zowel links als rechts zijn meer gebruik gaan maken van het optionele referendum en het burgerinitiatief als politiek middel. Zo zijn er in de laatste jaren referenda aangenomen over het beperken van het vrije verkeer van personen vanuit de Europese Unie en een verbod op het bouwen van minaretten. Deze referenda zijn problematisch vanuit het oogpunt van de internationale verplichtingen en belangen van Zwitserland en schaden haar internationale reputatie.

Risico's

Het grote aantal referenda en de stabiele opkomst van de kiezers bij referenda laten de mogelijkheden van het referendum als politiek instrument zien. Maar de sterke toename van het aantal referenda in de laatste vijftien jaren en het gebruik van referenda door populistische partijen en bewegingen laat ook de risico’s van de directe democratie zien. Nederland heeft dan wel geen lange traditie van directe democratie, maar de overige condities die een succesvol functioneren van de directe democratie in Zwitserland beïnvloeden zijn ook in Nederland aanwezig (een relatief kleine bevolkingsomvang, een relatief hoog opleidingsniveau en een gevarieerd medialandschap). Daarom is het niet uitgesloten, dat zich ook in Nederland op termijn een traditie van directe democratie kan ontwikkelen. Zeker gezien de mogelijkheden die nieuwe technologieën bieden voor de mobilisatie van kiezers. Daar referenda in Nederland (vooralsnog) niet bindend zijn, referenda alleen betrekking hebben op wetten en verdragen die zijn goedgekeurd door het parlement (met uitzondering van de grondwet en de monarchie) en er door het benodigd zijn van 300.000 handtekeningen in een periode van zes weken voor het organiseren van een referendum een relatief hoge drempel is ingevoerd, zijn de risico’s die gepaard gaan met het invoeren van het referendum onder de nieuwe wetgeving niet zo groot.

Via de directe democratie worden kiezers meer betrokken bij het politieke proces en krijgen kiezers meer mogelijkheden om het parlement direct te controleren. Ook kan de directe democratie het wetgevingsproces indirect beïnvloeden, omdat er meer rekening gehouden moet worden met maatschappelijke belangen. Voor de ontwikkeling van het referendum als politiek instrument in Nederland is het van belang te kijken naar de Zwitserse directe democratie, omdat Zwitserland zowel qua traditie als ervaring met de directe democratie ver vooruitloopt.

Aangenomen en afgewezen Referenda in Zwitserland, naar soort

Bron: Zwitsers Federaal Bureau voor Statistiek