Leven zonder de Eerste Kamer?

mr. Peter Coenen en dr. Sascha Hardt zijn allebei verbonden aan de Faculteit Rechten op Universiteit van Maastricht

Sinds het ontstaan van de Eerste Kamer is er gediscussieerd over de rol en de noodzaak van de Eerste kamer.

Bestaansrecht

De Eerste Kamer werd geïntroduceerd onder Belgische invloed als een kamer waarin de adel zitting kon nemen in de Staten Generaal, naar het model van het House of Lords in het Verenigd Koninkrijk. Vandaag is de adel uit het politieke systeem verdwenen en worden de leden van de Eerste Kamer indirect verkozen. Echter de discussie over de rol en de noodzaak van de Eerste Kamer is een constante in het Nederlands Staatsbestel. Andere Hogerhuizen in Europa – bijvoorbeeld de Bundesrat in Duitsland of de Franse Senaat vinden hun bestaansrecht in het vertegenwoordigen van de federale Länder of de gedecentraliseerde regionen en departementen. In de Bundesrat nemen dan ook regeringsleden van de Länder van ambtswege zitting, terwijl de Franse Senaat door een breed kiescollege (mede bestaand uit leden van provinciale parlementen en gemeenteraden) verkozen wordt. Door de samenstelling van dat college is een politiek zeer belangrijke overrepresentatie van de belangen van landelijke gebieden vast in het systeem verankerd.

Rol

Aan de Nederlandse Eerste Kamer komt geen dergelijke taak toe, zij vertegenwoordigt net als de Tweede Kamer het hele volk. Een belangrijke rol van de Eerste Kamer is echter het bieden van een tegenwicht aan de direct verkozen Tweede Kamer. Ondanks dat de Eerste Kamer geen recht van initiatief en amendement heeft, ziet de Kamer voor zichzelf een belangrijke rol weggelegd in het wetgevingsproces. In theorie hebben haar leden, die vaak geen beroepspolitici zijn en wier debatten doorgaans minder publieke aandacht ervaren, in theorie een onafhankelijkere positie en kunnen zij wetsvoorstellen dus neutraler beoordelen en daardoor ook rekening houden met de algeheel heersende rechtsovertuiging en opinies die heersen in de samenleving aangaande bepaalde wetsvoorstellen. In deze zin lijkt de Eerste Kamer, ook al speelt de adel er al lang geen rol meer in, op de House of Lords in het Verenigd Koninkrijk. Echter deze theorie van onafhankelijkheid is steeds meer onder druk komen te staan. Ook het debat en de besluitvorming in de Eerste Kamer zijn immers steeds meer aan de politieke processen onderworpen die wij uit de Tweede Kamer kennen, waardoor Nederlandse Senaat het karakter van Chambre de Réflexion dreigt te verliezen. 

Echter, omdat artikel 120 Grondwet constitutionele toetsing door de rechterlijke macht uitdrukkelijk verbiedt valt het wel te verdedigen dat aan de Eerste Kamer – naast de Raad van State – ook op dit gebied een belangrijke taak vervult, namelijk door wetsvoorstellen die reeds zijn aangenomen in de Tweede Kamer aan de Grondwet, aan internationale en Europese normen en aan algemene rechtsbeginselen te toetsen. Ook al is dit geen juridisch toetsingsproces zoals dat in de meeste andere Europese landen bestaat rijst dus de vraag: In het geval men de Eerste Kamer zou afschaffen, hoe hangt dit samen met constitutionele toetsing in Nederland?

Vergelijking andere eenkamerstelsels

Het is daarom interessant te inventariseren hoe andere landen binnen de Europese Unie met een eenkamerstelsel het probleem van constitutionele toetsing oplossen. De onderstaande tabel laat voor elke EU lidstaat met een eenkamerstelsel zien hoe de constitutionele toetsing geschiedt.

Hierbij valt op dat (met uitzondering van Finland) alle eenkamerstelsels constitutionele toetsing toestaan. Denemarken, Estland en Zweden volgen het ‘Amerikaanse’ systeem van gedecentraliseerde toetsing. De andere eenkamerstelsels volgen het Kelseniaanse systeem, waarin de constitutionele toetsing is toegekend aan een centraal constitutioneel hof. In Finland is een commissie van het parlement belast met de constitutionele toetsing ex ante. 

Constitutionele toetsing

In tegenstelling tot alle eenkamerstelsels is constitutionele toetsing in Nederland verboden. Nederlandse wetten worden dus noch ex ante noch ex post bindend aan de grondwet gemeten. Hierdoor woord het politieke proces van overweging en heroverweging van wetsvoorstellen in de Kamers des te belangrijker en blijft de Eerste Kamer een waardevolle rol in het Nederlandse staatsbestel spelen. De afschaffing van de Eerste Kamr zou gelijkkomen aan het verlies van een instrument van kwaliteitszorg in de wetgeving.