De 'Kerstcrisis' 2014

De afgelopen week is er weer veel staatsrecht gepasseerd. Verwerping in en door de Eerste Kamer van een belangrijk wetsvoorstel. Crisisberaad in het kabinet. Een oplossing met een keuze voor een nieuw voorstel, en als alternatief, wanneer dat faalt, overleg met de Tweede Kamer, en zo werd aangegeven een AMvB! En dat alles over de vraag vrije artsenkeuze, ja of nee, respectievelijk de macht van de zorgverzekeraars. Dat zijn erg veel thema's. Laten we ze eens aflopen.

De Eerste Kamer

Uiteraard mag de Eerste Kamer staatsrechtelijk een wetsvoorstel verwerpen, ook als het een belangrijk voorstel is! Maar uitzonderlijk is het wel, vooral omdat het voor velen uit de lucht kwam vallen, en de PvdA tegenstemmers dat niet erg publiekelijk van te voren hadden aangekondigd. Voor een publieke issue vind ik dat redelijk merkwaardig. Niet alleen omdat er dan iets voor de stemming mogelijk had kunnen worden opgelost (al dan niet via mogelijke novelles), maar omdat dit soort zaken toch openheid vereist. Nu is het voor velen wel erg schimmig wat de motieven waren en zijn, en of die wel in alle openheid met de andere Eerste Kamer leden en het kabinet zijn gewisseld. Dat klemt temeer omdat ik het mandaat van de Eerste Kamer wel wat erg schimmig vind, door het indirecte kiesrecht via Provinciale Staten, en het veel recentere mandaat van de Tweede Kamer.

Bij een crisis zijn weinigen gebaat, soms kan het niet anders, maar ze kosten energie en trekken een wissel op samenwerking en deze crisis versterkt denk ik niet het gezag van de Eerste Kamer. Het ontbreken van het vermogen tot een open discussie (zie hierboven) tot het zoeken van een oplossing voor de stemming, de publieke gespletenheid binnen de PvdA, de rol van verwarrende nevenfuncties van Eerste Kamer leden, en het zwakke mandaat, maken dat de Eerste Kamer niet heeft bijgedragen tot reflectie en bezonken en wijs oordeel en staatsmanschap!

Een AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur)

Dat deed de regering vervolgens ook niet echt door te wijzen op de mogelijkheid van een AMvB, als het nieuw aan de beide kamers van de Staten-Generaal voor te leggen voorstel Zorgwet het ook niet zou halen. Dat lijkt wel erg veel op regeren bij decreet, en is wat ongepast, vooral als het wordt aangekondigd als stok achter de deur wanneer het parlement een wetsvoorstel afstemt. Regels zijn regels en zijn er niet voor niks, en AmvB's zijn er om wetten uit te voeren als de wet daartoe de bevoegdheid geeft en niet om iets te regelen dat de formele wetgever niet geregeld krijgt. Ook al komt dat door een dwarse Eerste Kamer!

Maar is die ophef over de AmvB nu terecht? Politiek gezien zeker, want het is wat raar om een wetsvoorstel in te dienen en dan te zeggen: als het jullie niet bevalt gaan we het wel via een AmvB regelen. Maar hoe zit het nu juridisch? In art. 126 van de huidige Zorgverzekeringswet staat: 'Voor de uitvoering van deze wet kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld.' Dat is inderdaad een erg ruime bevoegdheid om per AmvB nadere regels te stellen. Volgens die bepaling moet dus eerst gekeken worden wat is nodig ter uitvoering van die wet? En dan mag dat per AmvB! Althans, als we ook zouden vinden dat deze bepaling specifiek genoeg is en helder omschrijft wat de regering met zo'n AmvB zou mogen.

De delegatie bepaling van art. 126 is wel erg ruim, maar dit soort delegatie bepalingen komt wel meer voor. Dat zou een probleem kunnen zijn als er op die manier een grondrecht wordt ingeperkt. Maar dat is de vrije artsenkeuze  niet expliciet, maar wel indirect via het recht op persoonlijke autonomie, persoonlijkheid en lichamelijke integriteit. Kortom, zo eenvoudig en eenduidig is het niet. À priori onrechtmatig is een AmvB dus niet, mits deze binnen de termen van de huidige wet valt en zaken regelt ter uitvoering van de huidige! wet.

Kan de Tweede Kamer of de Eerste Kamer een AmvB tegenhouden? Nee, niet echt. Er is in de Zorgverzekeringswet niet voorzien in een voorhangprocedure. Dat wil zeggen de Tweede Kamer kan dan alleen proberen via een motie en de vertrouwenskwestie de regering ervan te weerhouden een AmvB vast te stellen. En daarvoor zijn de loyale oppositiefracties niet nodig. Wel is dan de samenwerking met die drie partijen verspeeld, dus zal het er wel niet van komen.

Vrije artsenkeuze 

Verder is het inhoudelijke debat ook wel erg verwarrend. Schafte nu het verworpen wetsvoorstel de vrije artsenkeuze af? Niet echt toch? Voor het basispakket kan iedereen een polis afsluiten met volledige of gedeeltelijke vrijheid van artsenkeuze. Daarnaast is er inderdaad een mogelijkheid van budgetpolissen: dan is er alleen maar zorg bij door de verzekeraar gecontracteerde aanbieders. Is dat een armen polis? Ik denk dat dat een polis is die veel gezonde jongeren die in regio's wonen met veel ziekenhuizen kiezen, net als dat zij een hoog eigen risico kiezen. Voordelen: lagere premie en altijd wel een ziekenhuis in de buurt dat is gecontracteerd.

À propos: kiezen we eigenlijk wel de specialist? Of toch het ziekenhuis? Dan is het eerder zorgaanbiederskeuze dan artsenkeuze. En dan nog: een spreekuur op de poli wordt gedaan door specialisten en assistenten en dat geldt ook voor veel operaties. En verder: in toenemende mate specialiseren ziekenhuizen zich en blijkt dat kwaliteit op zeer vele plekken goed is. 

Dus is het nu een discussie over voor of tegen vrije artsenkeuze? Is het zwart-wit? Nee, en zo'n goedkopere polis bestond al: met een vergoeding elders voor minimaal 75 procent. Dat is effectief voor velen ook al een grote belemmering bij substantiële ingrepen, tenslotte.

Kortom, het onderwerp is uiteraard belangrijk, dat blijkt. Maar of het rechtvaardigt dat en hoe het leidde tot afstemming en gedoe? En of het niet de Eerste Kamer heeft verzwakt? De slag gewonnen, maar de oorlog verloren? De toekomst zal het uitwijzen. 

En verder: worden de zorgverzekeraars te machtig? Bij veel ziekenhuisfusies de afgelopen twee jaren speelde nu juist die vraag een rol. Fusies konden door de beugel van de ACM juist omdat de zorgverzekeraars geacht werden voldoende tegenmacht te bieden tegen de gefuseerde ziekenhuizen. Het debat ligt dus ingewikkelder en genuanceerder dan de vraag vrije artsenkeuze of niet.

Beperkt terugzendrecht Eerste Kamer

Laten we in ieder geval maar eens de discussie aangaan of het niet veel wenselijker is dat de Eerste Kamer bij dreigende verwerping van wetsvoorstellen die voortvloeien uit een regeerakkoord, de stemming uitstelt en de regering en de Tweede Kamer in staat stelt specifiek te reageren. En dat vervolgens bij handhaving de Eerste Kamer het voorstel vervolgens laat passeren. Want, het mandaat via Provinciale Staten waarbij geen kiezer bij Provinciale Staten verkiezingen weet wie er later verkozen zullen worden in de Eerste Kamer, is toch niet meer van deze tijd. Dan maar liever rechterlijk toetsingsrecht: dan weten we zeker dat er geen belangenconflicten zijn, dat er publiekelijk en transparant gemotiveerd en geargumenteerd wordt, met specifieke juridische en onpartijdige argumenten. En dan hebben we ook niet het gedoe van politieke crisis. Meer kwaliteit en meer gemoedsrust! Staatsrechtelijk en politiek ook veel gezonder.