Europa's rol in vrede en veiligheid

In het licht van toenemende instabiliteit in Europa’s achtertuin en een verschuiving van Amerikaanse aandacht richting Azië, bestaat er een urgente noodzaak voor een sterk Europees veiligheids- en defensiebeleid. De extreme spanningen in zowel het oosten als zuiden van Europa’s nabuurschap vormen een directe bedreiging voor de Europese lidstaten. Tegelijkertijd blijkt uit de zogeheten ‘Asia pivot’ dat de traditionele Amerikaanse waarborging van Europa ‘s veiligheid niet langer vanzelfsprekend is.

De veranderingen in de wereld dwingen de Europeanen tot meer samenwerking en meer verantwoordelijkheid op het toneel van internationale veiligheid. De laatste jaren heeft de Europese Unie (EU) echter consistent gefaald in het formuleren van een coherent en effectief antwoord op externe uitdagingen. Of het nou de Arabische Lente, de crisis in de Sahel, de burgeroorlog in Syrië, de crisis in Oekraïne, de oorlog in Gaza of de crisis in Irak betreft, de EU blijkt keer op keer onvoldoende voorbereid.

Europese Veiligheidsstrategie

Een belangrijke oorzaak die hieraan ten grondslag ligt is het gebrek aan een echte strategie. Hoewel het Europees veiligheids- en defensiebeleid wordt ondersteund door een Europese Veiligheidsstrategie (EVS), kan deze moeilijk als een richtinggevende leidraad worden gebruikt. De EVS, gelanceerd in 2003 en aangepast in 2008, loopt achter op de wereldwijde strategische veranderingen die momenteel gaande zijn. Bovendien voldoet de EVS niet in het identificeren van duidelijke prioriteiten met bijbehorende instrumenten en middelen.

Eén van de redenen voor het gebrek aan een echte strategie is dat de lidstaten uiteenlopende visies hebben wat betreft de manier waarop de EU dient te handelen op het gebied van crisis management. Terwijl landen als Duitsland en de Scandinavische lidstaten de EU vooral als civiele actor beschouwen, vindt een land als Frankrijk dat het militaire instrument niet kan worden weggedacht. Weer andere landen, met name Groot-Brittannië, zijn ook voorstander van een militaire rol voor Europa, maar vinden dat deze rol moet worden ingevuld door de NAVO in plaats van door de EU.

Defensie

Het Europees veiligheids- en defensiebeleid mist niet alleen een adequate strategie; ook de materiële capaciteit van de EU is onderhevig aan tekortkomingen. Krimpende defensiebudgetten en een gebrekkige afstemming van defensieplanning tussen lidstaten ondermijnen de ontwikkeling van een gezamenlijke Europese defensiecapaciteit. Ook is de Europese markt voor defensie-industrie nog steeds sterk gefragmenteerd als gevolg van gevestigde industriële belangen in de afzonderlijke lidstaten.

Ten slotte speelt een gebrek aan politieke wil bij de nationale regeringen een rol in de kwakkelige stand van zaken van het Europees veiligheids- en defensiebeleid. Defensie wordt nog altijd beschouwd als een bastion van nationale soevereiniteit. De weerzin tegen het overdragen van bevoegdheden op dit beleidsterrein staat een gezamenlijk en sterk EU beleid in de weg. Als regeringsleiders niet bereid zijn tot diepgaande samenwerking blijft de mate waarin de benodigde veranderingen kunnen worden doorgevoerd namelijk beperkt.

Terwijl de EU-defensietop van december 2013 bedoeld was om een nieuwe impuls te geven aan het Europees veiligheids- en defensiebeleid, is het resultaat tot nog toe bescheiden. De Europese leiders namen weinig concrete beslissingen en er werd geen duidelijke overeenkomst gesloten over een nieuwe strategie die de EU begeleidt in het leveren van een coherente respons op urgente internationale uitdagingen.

Security provider

Niettemin heeft de EU de potentie zich te ontwikkelen tot een unieke ‘security provider’ op internationaal niveau. Er is een speciale rol weggelegd voor de EU op het gebied van conflictpreventie en vredesopbouw door in te zetten op een geïntegreerde benadering (de zogeheten ‘comprehensive approach’). De complexe context waarin conflicten plaatsvinden vraagt om aandacht voor meerdere terreinen, variërend van veiligheid en rechtsorde tot de opbouw van instituties en sociaaleconomische ontwikkeling. Weinig crisisbeheersingsactoren hebben zo veel verschillende instrumenten tot hun beschikking als de EU. Europa’s activiteiten op het gebied van ‘security sector reform’ - waarbij gebruik wordt gemaakt van zowel crisis management als politieke en diplomatieke middelen - zijn een veelbelovend voorbeeld van de geïntegreerde benadering.

Hoewel het potentieel van de EU als ‘security provider’ nog lang niet optimaal wordt benut, zijn er een aantal ontwikkelingen die reden geven tot optimisme. Ten eerste, na een lange stilte vanaf 2008 heeft de EU sinds 2012 weer een reeks nieuwe missies gelanceerd. Onlangs nog besloot de EU tot het opzetten van een civiele missie in Oekraïne om te assisteren bij het hervormen van de veiligheidssector. Ten tweede, de Europese Commissie en het Europees Defensie Agentschap (EDA) spelen ondanks hun beperkte mandaat in toenemende mate een functionele rol in het stimuleren van samenwerking en een interne defensiemarkt. Er zijn inmiddels diverse ‘pooling and sharing’ projecten opgezet, waarbij efficiënt gebruik wordt gemaakt van bestaande middelen door te delen en te bundelen (een goed voorbeeld is het European Air Transport Command in Eindhoven).

Ten slotte is er de laatste tijd steeds meer politieke aandacht voor defensie. De speciale EU-defensie top van afgelopen jaar liet zien dat defensie weer op de agenda staat. Ook de recente conflicten in Oekraïne, Gaza en Irak hebben tot meer politieke aandacht voor defensie geleid. Mogelijk geven deze kritieke situaties een extra stimulans aan de ontwikkeling van een sterker EU-beleid op het gebied van vrede en veiligheid.