Rechter en democratie

Luc Verhey is hoogleraar staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden en lid van de afdeling Advisering van de Raad van State.

De rechterlijke macht vormt een van de staatsmachten. In die hoedanigheid speelt de rechter in onze democratie een belangrijke rol. Toch is het moeilijk die rol precies te definiëren. Het hangt sterk af van het democratiebegrip dat wordt gehanteerd. Soms wordt democratie gereduceerd tot de regel: de meerderheid beslist. Dat is een ernstige versimpeling.

Een kernpunt van democratie is dat minderheden meerderheid kunnen worden. Alleen daarom al moeten in een democratie de rechten van minderheden worden beschermd. Dat stelt grenzen aan wat een meerderheid mag beslissen. Een echte democratie beschermt de grondrechten van zijn burgers, rechten die desnoods via de rechter kunnen worden afgedwongen. In die zin vervult de rechter in onze democratie een wezenlijke functie.

1. Rechtsbescherming

Maar hoe ver gaat deze rechtsbescherming? Kan de rechter beslissingen van een politieke meerderheid zo maar aan de kant schuiven? Moet de rechter de politiek niet een zekere beleidsvrijheid gunnen? Dat zijn vragen die steeds opnieuw aan de orde zijn. Op het eerste gezicht staat de rechter met lege handen. Onze Grondwet zegt immers al sinds jaar en dag dat de rechter beslissingen van de wetgever (bestaande uit de regering, de Tweede en de Eerste Kamer gezamenlijk) niet mag toetsen aan de Grondwet en dus ook niet aan de grondrechten die daarin zijn vastgelegd.

De gedachte daarachter is dat niet de rechter maar de democratisch gekozen wetgever het sterkst gelegitimeerd is om te beslissen of een regel met de Grondwet in overeenstemming is. Maar is het niet juist de wetgever die de grondrechten van burgers soms te gemakkelijk terzijde zal schuiven? Vraagt onze democratie niet juist dat burgers door een onafhankelijke rechter tegen onrechtmatig handelen van de wetgever wordt beschermd? Als men het zo beziet is dit rechterlijk toetsingsverbod omstreden.

2. EVRM

Intussen is er de laatste 50 jaar veel veranderd. Wat de rechter wel mag is wetten toetsen aan internationale verdragen. Van die bevoegdheid is de rechter de afgelopen decennia steeds ruimer gebruik gaan maken. De rechter toetst vooral aan het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Daarin zijn de rechten van de burger zoals de vrijheid van meningsuiting, het recht op privacy en het recht op een eerlijks proces vastgelegd, rechten waaraan de Nederlandse rechter tegenwoordig tal van overheidsbeslissingen toetst.

Maar ook met deze ruime bevoegdheid blijft de vraag hoe ver de rechter moet gaan. Onder politici en juristen wordt daarover heel verschillend gedacht. Sommigen pleiten voor een verruiming van rechterlijke bevoegdheden door onder meer schrapping van het grondwettelijke toetsingsverbod. Anderen wil juist de rechter aan banden leggen.

3. Wetsvoorstel

Het VVD-Kamerlid Taverne heeft onlangs bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel ingediend om de rechterlijke bevoegdheid om aan verdragen te toetsen, drastisch te beperken. Omdat dit voorstel een grondwetswijziging vereist en dus een tweederde meerderheid is het de vraag of dit voorstel het zal halen. Maar het voorstel geeft wel uiting aan een breder levende opvatting in politieke kringen; de opvatting dat de rechter door toetsing aan het EVRM – kort door de bocht geformuleerd – de politiek te vaak voor de voeten loopt.

Als democratie meer is dan ‘de meerderheid beslist’ is dat een betwistbare opvatting. Het maakt tegelijkertijd duidelijk dat de rechter op zijn tellen moet passen: hij kan door discutabele interpretaties van grondrechten gemakkelijk in ongewenst politiek vaarwater terecht komen. Democratie betekent ook dat de rechter soms gepaste terughoudendheid moet betrachten.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 43, d.d. 30 juni 2014.