Executief federalisme en toezicht door nationale parlementen

De sterke toename van besluitvorming door onderhandeling tussen uitvoerende organen (geïllustreerd door het sterk gestegen aantal van zowel reguliere als buitengewone Europese topconferenties sinds het begin van de crisis) betekent een uitdaging voor traditionele (nationale) mechanismen van parlementaire betrokkenheid en controle. De gebruikelijke patronen van parlementaire controle zijn vaak ongeschikt voor dit soort besluitvormingsprocedures. Bijvoorbeeld waar ministers en regeringshoofden achter gesloten deuren onderhandelen, in met grote spoed onder tijdsdruk bijeengeroepen buitengewone vergaderingen, zoals dat vaak het geval was in de bestrijding van de Eurocrisis.

Het is echter niet alleen deze stijl van besluitvorming in crisistijden, vaak aangeduid als ‘executief federalisme’, die het voor nationale parlementen moeilijk maakt om op Europees niveau effectief op te treden. Een ander probleem is de manier waarop parlementaire controle op en betrokkenheid bij Europese zaken op lidstaatsniveau is geregeld.

Een vergelijking van nationale regels en parlementaire praktijken laat zien dat er enorm grote verschillen zijn tussen lidstaten voor wat betreft zowel de mate van ‘parlementarisering’ van vergaderingen van de Europese Raad als de manier waarop parlementen daarbij betrokken zijn. Deze verschillen raken meerdere dimensies van betrokkenheid; zoals bijvoorbeeld het tijdstip waarop onderhandelingen in de Europese Raad onderwerp worden van parlementair debat (ex ante of ex post), het kader waarin zulk debat plaatsvindt (plenair of in commissies), en de vraag of nationale parlementen wel of niet in staat zijn om regeringsleden met duidelijk instructies naar een Europese top te sturen. De mate waarin nationale parlementen betrokken zijn bij vergaderingen van de Europese Raad, beraadslagingen tussen de Eurolanden en andere bijeenkomsten van regeringsleden variëren tussen de lidstaten, van minimale (bijvoorbeeld Luxemburg en Hongarije) tot zeer sterke betrokkenheid (bijvoorbeeld Duitsland en Denemarken).

Dat dit zo is zal niemand verrassen en komt voor een groot deel voor rekening van de verschillende posities die de parlementen in het staatsbestel van de individuele lidstaten innemen. Toch maken de grote verschillen in betrokkenheid van nationale parlementen het bij intergouvernementele Europese besluitvormingsprocessen moeilijk om en goed antwoord te geven op de vraag of parlementaire controle op nationaal niveau voldoende legitimiteit verleent aan ‘executief federale’ besluitvorming – of althans evenveel legitimiteit als in de gewone Europese wetgevingsprocedure uit de betrokkenheid van het Europese Parlement kan worden afgeleid.

Een nadere beschouwing van vier lidstaten laat in het navolgende zien hoezeer nationale regels en gebruiken betreffende de betrokkenheid van parlementen bij Europese topconferenties verschillen. Voor deze vergelijking kiezen wij Duitsland, Luxemburg, Ierland en Cyprus, dus twee ‘crisiswinnaars’ (Duitsland en Luxemburg) alsmede twee lidstaten die bijzonder hard getroffen zijn door de Eurocrisis (Ierland en Cyprus). Terwijl Duitsland en Ierland voorbeelden zijn van lidstaten wier parlementen sterke controle uitoefenen op het gedrag van hun regeringen in Europese topconferenties staan Luxemburg en Cyprus aan het andere eind van een scala van parlementair betrokkenheid.

Met betrekking tot parlementair toezicht op de activiteiten van het regeringshoofd en haar ministers is Duitsland een bijzonder interessant geval. In een klassement van bevoegdheden tegenover de regering kan de Bundestag als een beleidsmaker geclassificeerd worden. Het parlement kan vóór een Europese top actief invloed uitoefenen op de positie die de regering daar in zal nemen. Dit gebeurt zowel door middel van parlementaire commissies als in plenair debat. Achteraf wordt de parlementaire controle dan nog voortgezet in commissies waar de uitkomsten en het gedrag van de kanselier tijdens de top aan de orde komen. Bovendien mag het Duitse parlement ter instructie van de regering besluiten nemen die als bindend worden beschouwd.

Als de regering de positie van het parlement tijdens een Europese top niet naar voren brengt, dan moet zij hiervoor achteraf verantwoording afleggen tegenover de Bundestag. Het Duitse parlement geniet eveneens bijzonder ruime bevoegdheden op het gebied van het budgetrecht, bijvoorbeeld waar het gaat om het verlenen van financiële hulp in het kader van de EFSF en ESM: elke tranche van een financieel hulppakket vereist de voorafgaande toestemming van de Bundestag, die hierover plenaire stemmingen houdt.

Van bijzonder belang voor de betrokkenheid van het parlement bij ‘executief federale’ besluitvorming op Europees niveau is ook een serie recente uitspraken van het Duitse constitutionele hof, waarin bepaald werd dat parlementaire controle op zaken betreffende de EU moet worden uitgebreid, met dien verstande dat ook besluiten die buiten het reguliere kader van het EU-recht om worden genomen eronder vallen.

Op deze manier behoeven afspraken die op Europees niveau ter bestrijding van de Eurocrisis gemaakt zijn – zoals het verstrekken van financiële garanties of het beschikbaar maken van gelden ter oprichting van reddingsfondsen – voorafgaande toestemming van het parlement. Kortom, in Duitsland heeft de toename van intergouvernementele besluitvorming het effect gehad dat de voordien al sterke rol van het parlement met hulp van het constitutionele hof nog verder is versterkt.

Aan het andere eind van het scala van nationaal parlementair toezicht op de Europese Raad en andere intergouvernementele beraadslagingen in Europa staat de Luxemburgse kamer van afgevaardigden, die een meer ‘traditioneel model’ van parlementaire controle volgt. De kamer speelt algemeen een beperkte rol op het gebied van Europese zaken, die zich ook weerspiegelt in haar toezichtsbevoegdheden ten aanzien van het gedrag van de Luxemburgse regering in de Europese Raad.

Het Luxemburgse parlement is noch ex ante noch ex post intensief betrokken bij vergaderingen van de Europese Raad, zij het in commissies of plenair. Wel mag de kamer tegenover de minister-president niet-bindende aanbevelingen doen voorafgaande aan diens deelname aan een vergadering van de Europese Raad.

Ook op financieel terrein heeft het Luxemburgse parlement aanzienlijk minder macht dan de Bundestag. Zo is bijvoorbeeld de minister van financiën alleen beslissingsbevoegd met betrekking tot de Luxemburgse bijdrage aan Europese reddingsfondsen, ook al heeft de kamer het recht op inlichtingen en moet de budgetcommissie meteen over nieuwe hulppakketten geïnformeerd worden.

De ratio achter de minimale betrokkenheid van het Luxemburgse parlement bij vergaderingen van de Europese Raad (en andere Europese topconferenties) is dat staats- en regeringshoofden volgens artikel 10 (2) van het EU-Verdrag ‘democratische verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale parlement of aan hun burgers’.

Door het bestaan van deze algemene verantwoordelijkheid beschouwt het traditionele model van parlementair toezicht op de Europese activiteiten van nationale regeringen specifieke controle van individuele handelingen als overbodig; executieve beslissingen, zoals het maken van afspraken ter bestrijding van de crisis, kunnen volgens dit model beter discretionair genomen worden dan via langdurige parlementaire processen.

In Ierland, dat in grove lijnen de Britse parlementaire traditie volgt, vindt parlementair toezicht op vergaderingen van de Europese Raad voornamelijk plaats in plenaire debatten, zowel ex ante als ex post.

Commissies spelen in mindere mate een rol dan bijvoorbeeld in Duitsland. Hoewel de minister-president niet verplicht is om vragen te beantwoorden die hem tijdens een parlementair debat rechtstreeks gesteld worden, neemt de momentele drager van dit ambt in naleving van een belofte die hij tijdens zijn verkiezingscampagne in 2011 gedaan heeft intensief deel aan debatten over Europese zaken.

Het parlement heeft geen formele bevoegdheid om voorafgaand aan een vergadering van de Europese Raad een officiële resolutie aan te nemen en daarmee de positie van de minister-president van te voren te beïnvloeden. De focus van het Ierse parlement ligt dan ook meer op regelmatige debatten over de uitlatingen van de minister-president tijdens dergelijke vergaderingen.

Met betrekking tot financiële hulp binnen het kader van de EFSF en de ESM heeft het parlement het recht op informatie. Beslissingen betreffende individuele tranches van financiële hulpprogramma’s worden exclusief door de minister van financiën genomen, die daarover echter wel halfjaarlijks inlichtingen moet verstrekken aan het parlement.

Het Ierse parlement is het enige parlement van een programme country – een land aan de ontvangende kant van de Europese reddingsfondsen – dat tijdens de crisis een versterking van zijn institutionele macht (voor wat betreft toegang tot informatie, parlementaire infrastructuur, controle en politieke invloed) heeft beleefd.

In tegenstelling tot de parlementaire democratie in Ierland (en veel andere EU-lidstaten) kent Cyprus een presidentieel stelsel. De Cypriotische president is zowel staats- als regeringshoofd, met een onafhankelijk democratisch mandaat. In een dergelijk systeem is er maar weinig parlementaire controle op de Europese activiteiten van de regering en zou meer controle ook onverenigbaar zijn met de constitutionele systematiek van het land.

Het Cypriotische parlement heeft dan ook geen (formele) mogelijkheid om de positie die de president tijdens vergaderingen van de Europese Raad en op andere topconferenties inneemt ex ante te beïnvloeden en het is ook niet betrokken bij de besluitvorming betreffende financiële hulppakketten. Noch de direct verkozen president noch de door hem benoemde ministers verschijnen voor het parlement, hetzij voor hetzij na hun deelname aan een Europese topconferentie, om verantwoording af te leggen.

De vier korte case studies maken duidelijk hoe zeer de lidstaten van elkaar verschillen met betrekking tot parlementaire toezicht op besluitvorming in de Europese Raad en Europese topconferenties. In sommige lidstaten zijn de vergaderingen van de Europese Raad en andere bijeenkomsten volledig ‘geparlementariseerd’. Zo treedt de Duitse Bundestag op als actieve beleidsmaker die, althans in theorie, het Europese besluitvormingsproces intensief begeleidt en beïnvloedt. In andere lidstaten zoals Luxemburg en Cyprus (maar ook Hongarije en Roemenië) is het gedrag van regeringsleden in intergouvernementele onderhandelingen op Europees niveau maar nauwelijks, en vaak op een oppervlakkige manier, aan parlementaire controle onderworpen.

De betrokkenheid van nationale parlementen bij het ‘executieve federalisme’ is daarom in zeer hoge mate asymmetrisch. Bovendien kunnen nationale parlementen, daar waar het nationale systeem wel een toezichthoudende functie aan hun toekent, alleen hun eigen regering effectief controleren; daarbuiten ligt het besluitvormingsproces buiten hun bereik.

Voor de democratische legitimiteit van beslissingen van de Europese Raad en andere intergouvernementele fora in de EU betekent dit dat zij niet zonder meer kan worden afgeleid uit de veronderstelde toestemming van nationale parlementen, omdat die toestemming maar in een deel van de lidstaten vereist is. Daarenboven heeft deze vaak alleen betrekking op de onderhandelingspositie van de eigen regering.

Ook al is de asymmetrie van toezicht een ‘natuurlijk’ gevolg van het samenspel van verschillende democratische systemen, is het toch de grondslag van een reëel legitimiteitstekort, vooral als we het besluitvormingsproces in de Europese Raad vergelijken met de gewone Europese wetgevingsprocedure. Terwijl daar het Europese Parlement direct als gelijkwaardige medewetgever is betrokken kan de lappendeken van achtentwintig, met zeer verschillende bevoegdheden beklede, nationale parlementen maar in zeer beperkte mate effectieve controle uitoefenen op het besluitvormingsproces in the Europese Raad. De toename van ‘executief federalisme’ in het bestuur van de EU betekent daarom wel degelijk een achteruitgang van democratische controle.

Bronnen

W. WESSELS et al., “Democratic Control in the Member States of the European Council and the Eurozone summits”, (2013) Study for the European Parliament’s Committee on Constitutional Affairs, document PE 474.392.

N. HEINEN, A. THEISS, “EFSF – Where do national parliaments have a say in the EMU”, (2011) Deutsche Bank Research, available at http://www.dbresearch.com/PROD/DBR_INTERNET_EN-PROD/PROD0000000000280052.pdf (last accessed on 24 June 2014).

K. AUEL, O. HÖING, “Scrutiny in Challenging Times – National Parliaments in the Eurozone Crisis”, (2014) European Policy Analysis, p. 13.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 43, d.d. 30 juni 2014.

[1]W, Wessels et al., “Democratic Control in the Member States of the European Council and the Eurozone summits”, (2013) Study for the European Parliament’s Committee on Constitutional Affairs, p. 14.