Democratischer Europees Parlement?

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit Maastricht.

Moet het EP worden versterkt en ook alle rechten krijgen die nationale parlementen hebben, teneinde meer legitimiteit te verkrijgen en de EU ‘democratischer’ te maken? Dat zijn veel vragen ineen. De vraag is natuurlijk of het legitimiteitstekort dat bestaat, gelet op de waarschijnlijk relatief lage opkomst op 22 mei, te maken heeft met het ontbreken van bepaalde bevoegdheden.

Ik denk dat de meeste kiezers überhaupt niet weten wat de bevoegdheden van het EP zijn. Het lijkt er meer op dat (een deel van) de lage opkomst te maken heeft met de onvrede bij sommige kiezers over te veel en te grote bevoegdheden voor de EU. Andere vragen zijn of er wel een Europese consensus is over wat normaliter parlementen zoal doen en kunnen doen; om wat voor soort rechten het dan zou moeten of kunnen gaan; en of het deficit niet met tal van andere factoren te maken heeft.

Over de mate waarin nationale parlementen betrokken zijn, of grote bevoegdheden hebben bij de nationale regeringsvorming, bestaan bijvoorbeeld grote verschillen. Maar inderdaad, in parlementaire en semi-presidentiële stelsels kan een regering niet zonder het vertrouwen van het parlement. Lang niet altijd kunnen individuele ministers naar huis worden gestuurd, maar er zijn wel mechanismen om een regering ten val te brengen. Dat laatste kan het EP ook met de Commissie (art. 234 VWEU); het eerste is ook in het VWEU geregeld (art. 17 lid 7 VEU en 234 WEU).

Het EP kiest zelfs de voorzitter van de Commissie, zij het op voordracht van de Europese Raad. In veel nationale grondwetten, zoals die van Frankrijk, staat dat de President de Premier benoemt en, op voordracht van de premier, ook de ministers. Wel, het EP kan, net zoals het Franse parlement, besluiten de keuze van een President niet te accepteren en op die manier een hem onwelgevallige regering of premier tegenhouden. Het hangt daarbij van de verhoudingen in het parlement af of, en in hoeverre, men een vuist kan maken. Enkele ervaringen in het recente verleden hebben laten zien dat het EP ook in staat is gebleken de benoeming van specifieke commissarissen tegen te houden.

Een ander recht dat wordt genoemd als voorbeeld van een recht dat parlementen hebben en het EP (ten onrechte?) niet, is het recht van initiatief. Dat klopt, maar om nu te zeggen dat daarin de legitimiteitscrisis is gelegen gaat wel erg ver. Op nationale niveaus komt dat recht wel voor, zij het soms wel aan banden gelegd, zoals in Frankrijk onder art. 40 grondwet. Maar om nu te zeggen dat dit ook in de praktijk een frequent uitgeoefend en belangrijk recht is?

Veelal oefent een parlement zijn initiatiefrecht uit door inspraak uit te oefenen bij de regeringsprogramma’s/coalitieakkoorden/regeringsvorming, en dat kan het EP uiteraard ook doen door met de Commissie bij samenstelling, aantreden en de verantwoordingsbijeenkomsten te spreken over parlementaire wensen.

Op de site Parlement en Politiek staan daarover enkele gegevens: in de periode 2000-2012 waren er 110 initiatieven waarvan 32 wet zijn geworden.[1] Niet onbelangrijk dus, ook gelet op de soms belangwekkende onderwerpen, maar ook niet dusdanige aantallen om te kunnen betogen dat de legitimiteit van het EP in het geding is door de afwezigheid van zo’n instrument.

Het EP heeft als medewetgever een grote stem in de reguliere wetgevingsprocedure, hoewel niet op alle terreinen van het EU-beleid. Het EP kan de andere EU-instellingen controleren en ter verantwoording roepen, en zij doet dat ook, ook daar waar formeel geen echte verantwoordingsrelaties zijn zoals ten opzichte van de ECB. Ook zou het EP de controle van EU agentschappen verder kunnen ontwikkelen en intensiveren.[2]

Het EP kan enquêtes houden; op nationaal niveau toch een belangrijk instrument. Opvallend is dat dat instrument op EU-niveau nog erg weinig tot bloei is gekomen, terwijl het wel zou kunnen bijdragen aan de zichtbaarheid van het EP.[3]

Verder zou het voor de hand liggen dat het EP gaat samenwerken met nationale parlementen om parlementaire en democratische controle uit te oefenen. De Commissie wisselt informatie uit met nationale parlementen en doet dat uiteraard ook met het EP. De Raad van Ministers rapporteert ook aan het EP en de nationale ministers moeten soms in hun eigen nationale parlement uitleg geven over EU besluitvorming. Waarom deze driehoeksrelaties niet verder vormgeven door ook beide parlementen via liaisons-ondersteuning en parlementariërs aan onderlinge informatie uitwisseling te doen, en met elkaar de nationale en Europese verantwoording qua informatieuitwisseling te ondersteunen? Rosa Raffaelli beschrijft op welke wijzen dat een beetje vorm krijgt, [4] maar erg structureel en geordend is het niet.

Kortom: het Europees Parlement zou in mijn ogen - en met de veelheid aan leden zou dat toch moeten lukken - meer werk kunnen maken van een eigen wetgevingsagenda en het inbrengen daarvan bij de Commissie; meer parlementaire onderzoeken; meer en intensievere, gestructureerde relaties met de nationale parlementen, die daar ook uit eigen belang, en in het belang van de burgers, voor open zouden moeten staan.

Met 766 leden moet het toch kunnen dat het EP zichtbaarder wordt en actiever naar de kiezers optreedt. Vergeleken met de slechts 435 leden van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden, die ook nog eens iedere twee jaar op herverkiezing moeten en zeer regelmatig zijn terug te vinden in hun kiesdistricten, moeten leden van het EP zelfs zonder extra bevoegdheden toch ook in staat zijn die extra zichtbaarheid en vertaling van werkzaamheden van EU en de impact voor burgers vorm te geven?

[1] http://www.parlement.com/id/vh8lnhrqlyx1/recht_van_initiatief

[2] Miroslava Scholten, The Political Accountability of EU Agencies: Learning from the US Experience, Universitaire pers Maastricht 2014, diss. Maastricht.

[3] Christian Syrier, The investigative function of the European Parliament, Wolf Legal Publishers 2013, diss. Maastricht.

[4] http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/nl/displayFtu.html?ftuId=FTU_1.3.5.html

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 42, d.d. 19 mei 2014.