Oekraïne en de Bankenunie: de deadlines naderen

Voor 13 maart was een akkoord tussen de ministers van Financiën in samenspraak met het Europees Parlement (EP) voorzien. Dat beraad is mislukt. Dat EP is hier medewetgever. Na een akkoord in Brussel tussen de regeringen moet met het EP nog een compromis tot stand komen. 18 april is in Straatsburg de allerlaatste vergaderdag van het aftredende parlement.

Om vertraging te vermijden heeft minister Jeroen Dijsselbloem, voorzitter van de Eurogroep, met zijn Griekse collega Giannis Stournaras, voorzitter van de EcoFin, een extra marathonvergadering ingelast voor 19 en 20 maart. Dijsselbloem verwacht dan ‘na langdurig nachtelijk beraad’ een akkoord. Mislukt dit dan moet de Europese Raad daags daarna de knopen doorhakken. De onderhandelaars van beide kanten – Europees Parlement en Raad – beseffen dat dit pas lukt als de Duitsers c.s. bewegen.

Opmerkelijk is het echter hoe de Duitse hoofdrolspeler, CDU minister van Financiën Wolfgang Schaüble, zijn landgenoot SPD-parlementsvoorzitter Martin Schulz attaqueert. ‘Met het Europees Parlement komen wij er wel uit. Maar de vraag is of wij met de voorzitter daar, die zijn functie voor electoraal gewin misbruikt, zaken kunnen doen’, aldus Schaüble.

Schulz waarschuwde eerder dat de aanpak van een bankencrisis zoals opgezet door de Europese Raad in de praktijk niet zal werken. ‘Dit is de grootste vergissing ooit in de hele crisis rond de euro gemaakt’. Opmerkelijk, dat hij zijn landgenoot Schaüble frontaal te lijf gaat nu CDU en SPD samen regeren. Schulz heeft wellicht wel gelijk. Silvia Merler van de gezaghebbende denktank Bruegel becijferde dat in de gekozen aanpak binnen 24 uur minimaal 84 personen moeten beslissen over het lot van een falende bank. Werkt dat bij een internationale bankrun?

Het beraad verloopt op twee niveaus: de ministers van Financiën en het Europees Parlement. Er is pas een akkoord zodra die twee ‘blokken’ het helemaal eens zijn. Aangeknoopt wordt bij het in december tussen het  regeringen overeengekomen afwikkelingssysteem voor falende bankinstellingen.

De EU-landen hanteren vanaf volgend jaar als een bank in de problemen komt een uniforme aanpak. Het gaat dan om de systeembanken. Dat zijn de circa 130 bankinstellingen die zó groot zijn dat een faillissement de totale economie zou ontwrichten.

Er komt daartoe een Single Rule Book dat de lappendeken van nationale regels vervangt. Daaronder drie pijlers. Vanaf 1 november aanstaande functioneert het gemeenschappelijk toezicht door de ECB (nu nog nationaal via DNB) via een Single Supervisory Mechanism (SSM). Vervolgens treedt per 2016 het uniforme reddingsysteem Single Resolution Mechanism (SRM) op basis van art. 114 VWEU in werking.

Ten slotte een noodfonds, het Single Resolution Fund (SRF), om falende banken te stutten. Daarin komt 55 miljard euro op te brengen door de banken (in feite echter door haar cliënteel). Het geheel betekent een nieuwe forse aderlating van nationale soevereiniteit aan Europa.

Nu de ECB het toezicht krijgt op de megagrote banken moet daarnaast een onafhankelijke instelling beslissen of zo’n bankinstelling al dan niet gered zal worden. ‘De toezichthouder kan zoiets niet goed beslissen. De ervaring leert dat iedere toezichthouder dan neigt tot uitstel. Dreigt een bank te kapseizen dan rijst immers meteen de schuldvraag. Waarom heeft de toezichthouder dit niet eerder voorzien?’, aldus een ingewijde bij het beraad.

Om dit dilemma te omzeilen kan behalve de ECB, de board (het bestuur) van het SRM een reddingsactie starten. Dat verloopt via een gecompliceerde formule met de hoofdrol voor die SRM-board waarin de 27 nationale banken zitten (het Verenigd Koninkrijk doet aan dit alles niet mee). De Europese Commissie krijgt bij dat beraad over een bedreigde bank een medebeslissende rol. In uiterste gevallen praten de ministers van Financiën eveneens mee. Maar wie krijgt het laatste woord? Er is vrijwel overeenstemming over een uitgewogen maar zeer inwikkelde overlegformule.

Het probleem is nu dat het Europees Parlement hiermee beslist niet akkoord gaat. Daar vindt men deze formule te gecompliceerd. Het parlement kreeg op dit belangrijke punt bijval van de ECB. Genoemd beraad over een falende megagrote bank moet in een weekeinde als de bankloketten even gesloten zijn, zoals gezegd met minimaal 84 beslissers worden afgerond. Kan dat wel?

Politiek touwtrekken of getalm over de lastenverdeling is dan taboe. Daarom wil het Europees Parlement de ministers buiten dit beraad houden. Zij letten in zo’n noodsituatie op hun nationale belang. Die ministers gaan kibbelen. Na een run op de bank van verontruste klanten mag je echter niet meer beginnen hakketakken over de aanpak, zo redeneert het Europees Parlement. Zij krijgen hun zin. De ministers worden buiten spel gezet.

Ander discussiepunt is de taakverdeling binnen de genoemde SRM-board. Die board kent een plenaire waarin alle landen zitten en een meer beperkte executieve. Er is discussie over de balansomvang waarbij de plenaire vergadering beslist over het lot van een bank in nood. Die drempel hangt weer af van hoeveel geld er op dat moment in het SRM-noodfonds zit. En verder van de vraag of men de bank bijspringt met liquide kapitaal of anders. Kortom: zeer gecompliceerd. Voer voor juristen die komende dagen de finale formule mogen voorstellen.

‘Vanaf 2016 betaalt de banksector zelf de kosten van falende banken en niet langer de belastingbetaler’ aldus Dijsselbloem. Toch ligt het niet zó simpel. Bij het begeleiden van een falende bank naar het sterfhuis dan wel ter sanering van die bank, eisen Duitsland, Nederland, Finland een ‘diepe bail in’. Dat wil zeggen dat niet langer de overheid maar de belanghebbende crediteuren de lasten dragen.

Dus zijn behalve de aandeelhouders bovendien de secundaire obligatiehouders en de spaarders boven een ton zodra hun bank kapseist, hun geld kwijt. Dat kan oplopen tot acht procent van het balanstotaal van de bank. Deze voor investeerders pijnlijke formule is al op Cyprus toegepast.

Vervolgens wordt het land aangesproken waar de bank thuishoort. Daarna volgt mogelijk een beroep op het noodfonds ESM/EFSF, daterend uit de crises rond Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje. Op dat moment klopt Dijsselbloem’s formule niet meer. Want die fondsen worden volledig gevoed door de nationale staten, dus de belastingbetalers.

Pas daarna op het allerlaatst komt het SRF-noodfonds in beeld. In plaats van de belastingbetaler betaalt dan voortaan de bankcliënt daarvoor als elders in Europa een bank omvalt. Dit laatste aangezien de banken het SRF uiteindelijk met 55 miljard zullen moeten vullen.  

‘Het SRM fonds is primair bedoeld voor die kosten die niet via de bail in gefinancierd kunnen worden. Dus garanties op activa en passiva en het op poten zetten van een afgesplitste bad bank’, aldus het Nederlandse ministerie van Financiën. Het ministerie verwacht in de praktijk dat met de hiervoor geschetste grondige schoonmaak de bank meestal weer vooruit kan. Deze aanpak is afgekeken van de VS. Daar hanteert de overheid bij het saneren van een falende bank het ‘least cost principle’.

Ander punt van tweespalt is de basisopzet van het SRF-noodfonds. De regeringen willen daartoe een apart intergouvernementeel verdrag sluiten. Meningsverschillen over het functioneren van het SRF worden niettemin voorgelegd aan het EU-Hof in Luxemburg. In deze aanpak hebben de ministers van Financiën geen last van de Commissie als pottenkijker noch van het Europees Parlement. De nationale parlementen controleren zo’n systeem. Het EP wil daarentegen een communautaire aanpak. 

Voor Duitsland is dit echt een breekpunt. Het Duitse grondwettelijke hof gaat volgens minister Schaüble niet akkoord met een noodfonds op basis van artikel 352 van het Verdrag VWEU (bijzondere wetgeving op communautaire basis). De minister vertelt er niet bij dat in deze opzet zijn land altijd een vetorecht heeft (en Frankrijk, Italië en Spanje eveneens) ‘Bij een internationaal bankfaillissement is dat vetorecht voor de kleinere landen slechts theorie’, aldus een onderhandelaar.

Op 20 februari heeft Dijsselbloem in het Europees Parlement er voor gepleit de intergouvernementele aanpak toch maar te accepteren. ‘Het gaat om geld waarop de regeringen zélf het toezicht willen houden. De EU is nu eenmaal een mix van communautaire en intergouvernementele regelingen’, zo verdedigde de minister zich.  

Duitsland en Nederland willen dat ieder land zo lang mogelijk beslist over zijn eigen financiële bijdrage aan een dreigend bankfaillissement elders. Daarom worden de nationale noodfondsen pas na tien jaar samengesmolten tot een SRF-pot met daarin 55 miljard. Tegen die tijd moeten de Europese banken toch wel gesaneerd zijn.

Het Europees Parlement wil ’n fonds met meer dan 55 miljard reserves. Experts wijzen er op dat een falende internationale bank met 55 miljard is te redden noch te sluiten. Wellicht draait het uit op 62 miljard als einddoel. Punt van discussie is of het SRF-fonds bovenop de genoemde 55 (of 62) miljard mag lenen onder garantie van de deelnemende staten.  Zowel het EP als de ECB zijn daar voor. Maar Duitsland c.s. eisen dat de regering waar de wankelende bank staat dan garant staat voor terugbetaling van zo’n miljardenlening.

Maar wat te doen als al over pakweg twee jaar een systeembank omvalt? In het SRF-noodfonds zit dan nog veel te weinig voor een saneringsactie. Het Europees Parlement wil daarom het jaartal 2026 vervroegen waarop de nationale stroppenpotten fuseren tot één operationeel SRF-fonds. Duitsland weigert dit tot nu toe. Minister Schaüble weet zich weer gesteund door het Grondwettelijk Hof in Karlsruhe.

De Duitse rechters verwijzen naar de Europese verdragen waarin duidelijk staat dat EU-landen nooit voor elkaars schulden opdraaien. Daarom willen Duitsland en Nederland het gezamenlijk saneren van banken elders zo uitzonderlijk mogelijk maken. Geven de onderhandelaars hier te veel toe, dan verwijst genoemd Hof de regeling te zijner tijd wellicht naar de prullenmand. Dat laatste wil iedereen vermijden. Dat maakt dat Schaüble hier sterk staat.

Toch verwachten de onderhandelaars dat hij als compromis acht jaar moet slikken. Mario Draghi, president van de ECB, zou overigens liefst op vijf jaar uitkomen.

Volgens Corien Wortmann-Kool (CDA), een van de zeven onderhandelaars namens het Europees Parlement, ‘raakt de tijd op’. Zij wijst op al drie maanden vruchteloos onderhandelen als zijnde ‘verloren tijd’. De lidstaten hebben tot nu toe inderdaad nauwelijks wat toegegeven. Wortmann voorspelt overigens dat een SRF-noodfonds op genoemde intergouvernementele basis betekent dat Duitsland en Frankrijk bij een dreigend bankfaillissement aan de touwtjes zullen trekken. De kleinere landen hebben dan volgens haar het nakijken.

Op 6 maart heeft een ingelaste vergadering van de Europese Raad al sancties aangekondigd als Rusland de Krim annexeert. Het beraad tussen de Europese leiders over maatregelen tegen Rusland verliep daar stormachtig, zo onthulde de Poolse premier Donald Tusk na afloop.

De Litouwse president Dalia Grybauskaité beschuldigde de EU ervan niet vastberaden te reageren op de Russische ‘agressie’ in Oekraïne. Dan volgt na Oekraïne Moldavië en is het hek van de dam en volgen andere landen”, voorspelde het staatshoofd van de voormalige Sovjetrepubliek.

De EU schortte onder meer het overleg op over visumvrij verkeer met Rusland. Verdergaande sancties volgen wanneer de crisis niet langs diplomatieke kanalen wordt opgelost, aldus de slotverklaring.

Meteen na het door de Russen op de Krim royaal gewonnen referendum, vuurden de EU en de VS een nieuw salvo af. De VS verbieden zeven Russen en elf hooggeplaatste Oekraïners nog naar Amerika te reizen. Daaronder de voormalige president Viktor Joenakovitz en de premier van de Krim, Sergei Aksionov. Hun banktegoeden in de VS zijn bevroren.

De ministers van Buitenlandse Zaken van de EU namen tegenover 21 personen, waaronder dertien Russen, vergelijkbare maatregelen. Die betreffen verder acht pro-Russische leiders op de Krim en de opperbevelhebber van de Zwarte Zee vloot. Alle sancties treffen vooral de aanstokers van de afscheiding. Economische sancties tegenover Rusland bleven tot nu toe uit.

De EU erkent het referendum op de Krim over de aansluiting met Rusland niet omdat het in strijd is met het internationaal recht. Inmiddels annexeerde president Vladimir Poetin het Krim schiereiland. Dit laatste betekent waarschijnlijk dat de Europese Raad binnenkort verdergaande maatregelen neemt.

De discussie in de Raad van Ministers van Buitenlandse zaken leert dat de EU-landen nogal verschillend denken over te nemen strafmaatregelen. Polen bijvoorbeeld wil harde actie en de Baltische staten eveneens. Onder meer Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Finland en Cyprus daarentegen aarzelen.

Het VK aarzelt vooral vanwege de vrees voor commerciële tegenacties; Duitsland bovendien om de sfeer binnen Europa niet nog verder te verzieken. Omdat de visie van kanselier Angela Merkel de doorslag geeft, zal de Europese Raad bij het afkondigen van nieuwe strafmaatregelen de deur open houden voor nader beraad met de Russische leiders.

Op de komende Europese Raad is Oekraïne/de Krim naast wellicht de bankenunie het tweede onverwachte agendapunt. Deze top was aanvankelijk bedoeld voor overleg over verbetering van de concurrentiekracht van de EU, over haar industriepolitiek, het klimaat- en energiebeleid. Die onderwerpen verdwenen inmiddels naar de achtergrond. Alles draait nu om Oekraïne en de beoogde afronding van de Bankenunie.

Mogelijk wordt dit voor voorzitter Herman Van Rompuy en Commissievoorzitter José M. Barroso hun laatste spannende diplomatieke krachtmeting voor hun vertrek uit Brussel. Van Rompuy moet van de zomer nog wel bemiddelen tussen de Europese Raad en het Europees Parlement over de keuze van de nieuwe Commissievoorzitter. Wordt dus vervolgd...