Smeerolie voor motor van de staat

Prof.mr. L.F.M. Verhey pleit in oratie voor herwaardering staatsrechtelijke conventies

Staatsrechtelijke conventies, informele gedragsregels binnen het staatsrecht, zijn de ‘smeerolie in de motor van ons staatsbestel’. In zijn oratie bij de aanvaarding van zijn hoogleraarschap pleitte prof.mr. L.F.M. Verhey vanmiddag in Leiden voor eerherstel van de conventie, een allesbehalve vrijblijvende regel die kan voorkomen dat de machinerie vastloopt.

‘Conventies zijn belangrijk om het staatkundige leven te ordenen en om daarin minderheden tot hun recht te laten komen. Zij zijn de smeerolie in de motor van ons staatsbestel en kunnen in die functie de kans reduceren dat de politieke besluitvorming vastloopt. Het maatschappelijke en economische belang hiervan is groot’, aldus professor Verhey. ‘Conventies zijn geen rechtsregels maar zijn ook niet vrijblijvend. Zij zijn bindend, zij het dat gemotiveerd ervan kan worden afgeweken. Conventies kunnen ook buiten de Grondwet om worden gewijzigd. Het voorbeeld van de kabinetsformatie laat dat zien.’

Prof.mr. L.F.M. Verhey, ook lid van de Afdeling advisering van de Raad van State, is benoemd tot hoogleraar op de Kirchheiner-leerstoel aan de Universiteit van Leiden met als leeropdracht ‘democratie, instituties en de burger’. Vanmiddag aanvaardde hij het hoogleraarsambt met het uitspreken van een rede over ‘de constitutionele conventie: een lacune in ons staatsrecht’.

Volgens de heersende opvatting bestaan in het staatsrecht slechts weinig harde regels. Afgezien van het internationale en het Europese recht gaat het om het Statuut, de Grondwet, een beperkt aantal geschreven wetten en een enkele regel van ongeschreven recht. De rest is praktijk. Deze benadering gaat voorbij aan het feit dat tussen het harde staatsrecht en de praktijk ‘een belangrijke tussencategorie’ zit, meende professor Verhey. ‘Deze bestaat uit conventies: informele regels die het gedrag reguleren van onze instituties zoals bijvoorbeeld de Tweede Kamer, de Eerste Kamer en de regering. Een voorbeeld zijn de regels die betrekking hebben op de kabinetsformatie. Het gaat om vaste spelregels die steeds worden toegepast in de procedure die moet leiden tot een nieuw kabinet.’

Van een conventie is sprake als van een bepaalde institutie of persoon mag worden verwacht zich op een bepaalde manier te gedragen. Wanneer die verwachting gerechtvaardigd is, hangt af van verschillende factoren. In de oratie noemde Verhey als drie belangrijkste:

• - 

  Het al dan niet bestaan van precedenten: is er een lang bestaande praktijk?
• - 

  Zelfbinding: achten de betrokken actoren zich aan de regel gebonden?
• - 

  De inpasbaarheid van de regel in de constitutie: beantwoordt de regel aan de eisen van constitutionele logica?’

‘Als getoetst wordt aan deze factoren’, zo vervolgde Verhey, ‘ligt het bij wijze van voorbeeld voor de hand om het bestaan van een conventie aan te nemen dat de Eerste Kamer terughoudend moet zijn in die zin dat hij slechts incidenteel en alleen op grond van tekortschietende wetgevingskwaliteit (rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid) een wetsvoorstel mag afkeuren. Er is een lang bestaande praktijk dat de Eerste Kamer slechts zelden een wetsvoorstel tegenhoudt (precedentwerking) terwijl de Eerste Kamer zélf steeds zegt zich te richten op een kwaliteitsbeoordeling (zelfbinding). Bovendien sluit de regel goed aan bij andere constitutionele regels. De Tweede Kamer heeft ten opzichte de Eerste Kamer het primaat, de Eerste Kamer heeft minder bevoegdheden, wordt niet direct gekozen en is niet rechtstreeks betrokken bij de kabinetsformatie. De Grondwet of een andere harde staatsrechtelijke regel staat niet aan een verandering van deze conventie in de weg. Maar dan moet wel eerst duidelijk worden welke redenen een verandering zouden kunnen rechtvaardigen. Vooralsnog lijken die redenen er niet te zijn.’

De staatsrechtwetenschap dient volgens professor Verhey in samenwerking met andere wetenschappelijke disciplines en de praktijk nader onderzoek te doen naar de aard, de inhoud en de binding van conventies. De bestaande conventies dienen daarnaast scherper dan tot nog toe in kaart te worden gebracht en kritisch te worden geanalyseerd. Vergelijkend onderzoek naar buitenlandse rechtsstelsels is daarbij onontbeerlijk.

Deze bijdrage verscheen  in 'De Hofvijver' nr. 38 d.d. 27 januari 2014.