EU en lidstaten vs lidstaten en EU

Aalt Willem Heringa, hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht Maastricht University

De afgelopen jaren waren een hectische voor de EU en de Euro; tal van nieuwe  instrumenten en regelingen zijn vormgegeven: het Europese semester en de begrotingscycli met bevoegdheden voor de Europese Commissie; de inwerkingtreding van de Fiscal compact; de oprichting van Europees bankentoezicht; de reddingsoperaties voor Europese landen in financiële moeilijkheden; de discussie over de EU meerjarenbegroting; de interne discussies over economische unie en legitimiteit van de Europese Unie en daarnaast het gewone wetgevende, verdragsluitende en uitvoerende werk.

De EU staat in continue wisselwerking met de lidstaten: in de aanloop naar nationale Duitse verkiezingen en totdat er een (nieuwe) regering is , kunnen er geen grote politieke EU dossiers worden aangesneden. De Engelse premier Cameron heeft in januari 2013 aangekondigd een debat te willen, en op nationaal niveau worden daartoe de nodige studies al uitgevoerd, over het bevoegdhedenpakker van de EU. En zeer recent kondigde hij aan te willen optreden tegen Roemeense en Bulgaarse immigranten. In 2015 zou er, als het aan Cameron en zijn Conservatieve Partij ligt, een referendum moeten komen over de vraag of de EU inderdaad voldoende terugtrekkende bewegingen gaat maken zodat het Verenigd Koninkrijk lid wil blijven. De Europese verkiezingen betekenen ook een en ander voor de nationale manoeuvreer ruimte. Zoals bekend vinden de verkiezingen voor het Europese Parlement plaats conform evenredige vertegenwoordiging. Dat kan en zal betekenen dat partijen die het landelijk door het nationale kiesstelsel niet zo goed doen, in de Europees Parlement (EP) verkiezingen het veel beter kunnen gaan doen. Zo de UKIP (United Kingdom Independence Party), het Front National, en voor Duitsland `die Alternative für Deutschland'. Wat gaan grote uitslagen voor die partijen betekenen voor het EP, maar vooral ook voor de nationale politiek, en voor de nationale EU politiek, in die lidstaten?

Nationale agenda's zijn mede van invloed op de ontwikkeling van de EU: wat betekenen de slechte polls voor President Hollande gekoppeld aan een slechte uitslag voor de Franse socialisten en aan een goede uitslag voor het Front National, voor de Franse EU gerelateerde politiek op het vlak van begrotingsverplichtingen, bankentoezicht en economische politiek, en uitbouw van de EU? Dat geldt eveneens voor Cameron, als UKIP een goede uitslag maakt en de conservatieven veel aanhang aan die partij verliezen. Of als het 2014 Schotse referendum laat zien dat de Schotten misschien niet voor onafhankelijkheid kiezen, maar dan toch wel een nog grotere autonomie prefereren, hoe zal de uitslag van dat referendum de nationale verhoudingen  in het Verenigd Koninkrijk beïnvloeden, ook ten aanzien van de EU?

De discussie zoals aangezwengeld door Cameron in zijn 2013 speech heeft vooral betrekking op de expansie van EU bevoegdheden en regels op de gebieden buiten de interne markt en de vier vrijheden: vrij verkeer van goederen, werknemers, diensten en kapitaal. Interessante ontwikkeling is dat zelfs op die terreinen lidstaten hun eigen vrijheden zoeken: invoeren van systemen van tol op hun doorgaande wegen; invoeren van regels die het werknemers uit andere EU landen dan wel uit enkele specifieke andere EU landen moeilijker maken om hun rechten in gelijkheid uit te oefenen. De publieke discussies tussen EU instellingen en lidstaten zijn er vaak één van spierballen: de lidstaat wil zich afzetten tegen de EU en claimt een vrijheid om minder geconfronteerd te worden met EU regels respectievelijk om meer de eigen `soevereiniteit' uit te voeren, en de EU verkondigt vervolgens dat die vrijheid in strijd is met het EU verdrag, de vier vrijheden, of het perspectief van de suprematie van het EU recht. Lidstaten zijn er huiverig voor om totale verantwoording te nemen voor de door hen allemaal geratificeerde afspraken van Lissabon (VEU en VWEU) en voor de EU regels die (met gekwalificeerde meerderheid en in sommige gevallen zelfs met unanimiteit) door de Raad (waarin de ministers van alle lidstaten zitten) zijn aanvaard.

Het is nu twee keer dat een derde van de nationale parlementen de gele kaart heeft getrokken: de eerste keer was over het Commissie voorstel om het stakingsrecht (met grensoverschrijdende impact) te regelen; en de tweede keer betrof in 2013 het Commissie voorstel over een Europees Openbaar Ministerie. De stakingsrecht regeling is niet doorgezet, dus effectief resulteerde de gele kaart in een rood stoplicht. De vraag is nu wat de Commissie gaat doen met de tweede gele kaart, en verder of dit tweede voorbeeld het begin laat zien van meer pro-actieve en gecoördineerde nationale parlementaire acties.

EU en lidstaten zijn verweven. De EU legt lidstaten regels en beslissingen en toezicht op, zij het dat daartoe door de EU instellingen wordt besloten met zeer grote betrokkenheid van de lidstaten. Maar de EU heeft ook te maken met, en wordt ook beïnvloed door nationale (constitutionele) ontwikkelingen. We kunnen natuurlijk doen alsof de EU ons steeds weer overkomt, maar het is realistischer om vooral te kijken naar wat lidstaten voor de EU betekenen en hoe zij de EU impliciet en expliciet mede vormgeven. De wisselwerking nationaal-EU-nationaal en EU-nationaal-EU. Om daarmee het beeld te kantelen dat de EU ons wordt opgelegd en een entiteit is die los staat van de lidstaten. Dat beeld van de verwevenheid en wederzijdse beïnvloeding is een genuanceerd beeld, maar wel zo zuiver voor het debat over de EU.

Met de verkiezingen voor het Europees Parlement in aantocht willen we in De Hofvijver aandacht blijven besteden aan de verhoudingen tussen nationale staten en de EU. Door in te gaan op nationale constitutionele kwesties en ontwikkelingen die consequenties zullen hebben voor de EU. En op de impact die de EP verkiezingen kunnen en zullen hebben op nationale politieke kwesties en verhoudingen. En op de doorontwikkeling naar een Europees parlementair model, waarbij het EP een grotere rol claimt bij de samenstelling van de Commissie. En op de rol van nationale parlementen via de gele kaart procedure en anderszins via voorbehouden. En uiteraard ook op de verwevenheid van nationale en EU uitvoering van EU regels en op de rol in rechtspraak voor EU recht en hoe de omgang met EU recht de nationale constitutionele positie van de rechter beïnvloedt.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 37 d.d. 16 december 2013.