Diplomatieke onschendbaarheid

Sascha Hardt is onderzoeker bij Maastricht University

Het jaar 2013 is officieel het bilaterale Nederland-Ruslandjaar. Een jaar dus om de “rijke en eeuwenoude historie”[1] van goede betrekkingen tussen Nederland en Rusland op het economische, culturele en politiek-maatschappelijke vlak te vieren en te intensiveren. Het lijkt wel een rare ironie van het lot dat de verhoudingen tussen Nederland en Rusland juist dit jaar om heel andere redenen de kranten halen. Na de arrestatie van de bemanning van het Nederlandse Greenpeace-schip Arctic Sunrise stond de relatie tussen de twee landen al behoorlijk onder druk toen twee nieuwe incidenten in het tijdsbestek van één week voor beiderzijdse verontwaardiging zorgden. Begin oktober werd de Russische diplomaat Dimitri Borodin door de Haagse politie aangehouden en meegenomen naar het politiebureau omdat hij zijn kinderen mishandeld zou hebben onder invloed van alcohol. Een week later werd de Nederlandse diplomaat Onno van Elderenbosch in zijn woning in Moskou mishandeld.

De laatste twee incidenten hebben niet alleen tot debat geleid over de voortzetting van het Nederland-Rusland jaar, zij geven ook aanleiding om stil te staan bij de internationale diplomatie, en in het bijzonder bij de status en de rechten van diplomaten. Rusland beschouwt de aanhouding van Borodin als een ernstige schending van de het internationale recht en volgens Nederlandse politici doen de Russen niet genoeg om de veiligheid van Nederlandse diplomaten te waarborgen. Maar hoever strekt de diplomatieke onschendbaarheid? Bestaan hierop uitzonderingen of staan diplomaten inderdaad buiten het recht? En zo ja, is dat wel aanvaardbaar?

De diplomatieke onschendbaarheid behoort tot de oudste instituten van het internationale recht. Zij heeft haar oorsprong in het idee dat gezantschappen en oorlogsonderhandelaars zelfs in een vijandelijk land veilig moeten kunnen reizen en verblijven. Zij houdt tevens verband met het concept van de staatsimmuniteit, dat ervan uitgaat dat een staat en zijn vertegenwoordigers niet mogen terechtstaan voor de rechter van een andere staat, omdat haar soevereiniteit daarmee geschonden zou worden.

Tegenwoordig is de diplomatieke onschendbaarheid vastgelegd in het Weense verdrag inzake diplomatieke betrekkingen van 1961. Volgens dat verdrag is de persoon van de diplomaat ‘onschendbaar’, hij mag niet gearresteerd worden en is evenmin onderworpen aan de strafrechtelijke en (op enkele uitzonderingen na) civielrechtelijke jurisdictie van het gastland. Zelfs als een diplomaat op heterdaad betrapt wordt op een misdrijf of overtreding mag hij niet aangehouden of juridisch vervolgd worden. De diplomatieke onschendbaarheid geldt bovendien niet alleen voor de diplomaat zelf, maar ook voor zijn woning – die volgens het Weense verdrag dezelfde status geniet als de ambassade zelf – zijn correspondentie en zijn eigendom. Er is dus weinig twijfel dat het binnendringen van Borodin’s woning door de Haagse politie en het afvoeren van de diplomaat naar het politiebureau in strijd was met internationaal recht. Met het oog op de zaak van Elderenbosch dient trouwens nog vermeld te worden dat er volgens het Weense verdrag ook een positieve verplichting van het gastland is om de veiligheid van een buitenlandse diplomaat te waarborgen. Echter, zolang geen sprake is van directe betrokkenheid van de Russische staat bij het incident is het onwaarschijnlijk dat Rusland vanuit dit oogpunt een verwijt kan worden gemaakt.

Het blijkt dat de strekking van de diplomatieke onschendbaarheid betrekkelijk ver gaat. Het is echter niet helemaal zo dat diplomaten in een volledig juridisch vacuüm leven: ten eerste blijven zij steeds onderworpen aan het recht en de jurisdictie van het uitzendland en kunnen daar wel regulier vervolgd worden. Ook kan de onschendbaarheid van een diplomaat op verzoek van het gastland worden opgeheven, waarna hij wel in het gastland terecht kan staan. Een en ander vereist natuurlijk de medewerking van het uitzendland; er kan dus geen sprake zijn van een ‘recht’ van het gastland op vervolging van de diplomaat door het uitzendland. Zo is het dan ook in de meeste gevallen niet waarschijnlijk dat een diplomaat thuis vervolging hoeft te vrezen. Daarom wordt meestal liever naar een spreekwoordelijke ‘diplomatieke’ oplossing gezocht. Wel heeft het gastland een enkele ‘harde’ sanctie ter beschikking: het kan een diplomaat tot persona non grata verklaren en hem, ook zonder aangifte van redenen, naar huis sturen.

Is dit onevenwicht – tussen de rechten van de onschendbare diplomaat en de belangen van het recht en de burgers van het gastland – nog altijd aanvaardbaar? Is het nog van deze tijd? Dat is een moeilijke vraag. Vanuit het perspectief van een land als Nederland, een land dat zijn rechtsstaatkarakter op prijs stelt en juridische privileges per se met argwaan beschouwt, is het misschien eenvoudig om er ‘nee’ op te antwoorden. Het mag echter betwijfeld worden of wij bij nader inzien echt van het systeem van diplomatieke onschendbaarheid af willen. Dat zou immers betekenen dat ook Nederlandse diplomaten in het buitenland zonder meer aan de daar geldende wet en jurisdictie onderworpen zouden zijn – bijvoorbeeld in Rusland, waar onder andere ‘homoseksuele propoganda’ strafbaar is. Omvangrijke onschendbaarheid voor diplomaten, zoals vastgelegd in het Weens verdrag van 1961, lijkt het mindere kwaad.

[1] Achtergrond Nederland-Ruslandjaar 2013, website van het Nederland-Ruslandjaar,http://www.nlrf2013.nl/.

Dit artikel verscheen in De Hofvijver nr. 35 dd. 28 oktober 2013.