N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Begrotingsbeleid: tussen trendmatig en tekortsturing
Marcel de Ruiter, verbonden aan Van Oort & Van Oort, schreef dit op persoonlijke titel
Deze zomer was het twintig jaar geleden dat toenmalig minister Kok (Financiën) het negende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte aan de Tweede Kamer stuurde. Omdat het begrotingsbeleid iedere keer bijgesteld moest worden als de ramingen voor het tekort veranderden, leidde de begrotingssystematiek onder het kabinet-Lubbers III tot veel onrust. De negende Studiegroep Begrotingsruimte deed daarom in 1993 de aanbeveling te kiezen voor een trendmatig begrotingsbeleid.
Gerrit Zalm, die als CPB-directeur lid was geweest van de Studiegroep, mocht zijn eigen advies gaan uitvoeren als minister van Financiën in het eerste paarse kabinet. De overheidsuitgaven moesten voortaan binnen aan het begin van de kabinetsperiode vastgestelde uitgavenkaders blijven. De overheidsuitgaven werden zo gescheiden van de inkomsten, en de Zalmnorm was geboren. Inkomstenmeevallers mochten niet gebruikt worden voor extra uitgaven. Andersom leidden inkomstentegenvallers niet tot extra bezuinigingen. Ook was er voortaan, in het voorjaar, nog maar één hoofdbesluitvormingsmoment over de begroting. Voor de economische groei werd uitgegaan van behoedzame ramingen.
De nieuwe begrotingssystematiek werd een succes. Er kwam meer rust in de begrotingsbesluitvorming. Mede dankzij de gunstige economische ontwikkeling sloeg het begrotingstekort om in een overschot. Gaandeweg werd de systematiek wel aangepast om te voorkomen dat inkomstenmeevallers tot al te veel lastenverlichting (in plaats van schuldaflossing) zouden (blijven) leiden.
Ook na de paarse kabinetten bleven nieuwe coalities vasthouden aan het trendmatig begrotingsbeleid. Na 2000 traden echter economische tegenvallers op. Zo moest het kabinet-Balkenende II in 2003 extra bezuinigen, bovenop wat nodig was op basis van de Zalmnorm, om het begrotingstekort niet te veel te laten oplopen. Sinds de kredietcrisis is er vrijwel voordurend sprake geweest van zich opstapelende tegenvallers en oplopende tekorten. Dit heeft geleid tot diverse nieuwe bezuinigingsrondes (overigens veelal ingevuld in de vorm van lastenverzwaringen). In 2009 had het kabinet-Balkenende IV een aantal boekhoudtrucs nodig om in naam aan de Zalmnorm te blijven voldoen. In feite werd de norm echter overtreden.
Hoewel het trendmatig begrotingsbeleid nog steeds de kern van ieder regeerakkoord vormt, is er de laatste jaren geen sprake van een zuivere uitvoering daarvan. Aanvullende bezuinigings- en lastenverzwaringsrondes om het begrotingstekort terug te dringen zijn eigenlijk in strijd met een trendmatig beleid. Sinds het kabinet-Balkenende IV wordt er ook niet meer voorzichtig geraamd. Het huidige kabinet ten slotte heeft de Zalmnorm met voeten getreden door belangrijke beslissingen over de begroting 2014 niet in het voorjaar van 2013 te nemen, maar voor zich uit te schuiven naar augustus.
In de Miljoenennota 2014 is een andere opmerkelijke ontwikkeling zichtbaar. Er worden extra bezuinigingen en lastenverzwaringen voorgesteld om het begrotingstekort te beperken, maar er is toegewerkt naar een maatregelenpakket met een omvang van € 6 miljard. Dit betekent sturing op een nominaal bedrag, en niet op het onder de 3% BBP brengen van het EMU-tekort, oftewel een soort trendmatige invulling van een niet-trendmatige maatregel. Het bedrag van € 6 miljard is immers niet afhankelijk van de economische ontwikkeling, in tegenstelling tot sturing op het begrotingstekort. Overigens laat de Miljoenennota 2014 zien dat het kabinet ook de uitgavenkaders tussentijds heeft aangepast aan onder andere het aanvullende beleidspakket van € 6 miljard: het uitgavenkader voor de Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt is verhoogd, terwijl de kaders voor de Zorg en de Rijksbegroting in enge zin zijn verlaagd. Volgens D66-Kamerlid Wouter Koolmees is ook dit een boekhoudtruc waarmee de Zalmnorm eigenlijk wordt doorbroken.
Al met al is de conclusie dat Nederland 20 jaar na het advies van de negende Studiegroep Begrotingsruimte nog steeds een trendmatig begrotingsbeleid voert in die zin dat er met uitgavenkaders wordt gewerkt. Mede door de buitengewoon ongunstige economie sinds 2008 is er de afgelopen jaren desondanks geen zuiver trendmatig beleid gevoerd. Om een echt trendmatig begrotingsbeleid te kunnen voeren moet het EM-tekort zo klein zijn (of het overschot zo hoog) dat er niet meteen extra maatregelen nodig zijn als het een keer tegenzit en het tekort oploopt. Ook om deze reden is herstel van de overheidsfinanciën gewenst.