Waarom heeft de Nederlandse Staten-Generaal 225 leden?

Simon Otjes, Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Rijksuniversiteit Groningen

Begin september vergaderen ze voor de tweede keer dit jaar samen: de 225 leden van de Staten-Generaal. De Ridderzaal is op dat moment goed gevuld met Kamerleden, maar ook hun gasten, leden van het Koninklijk Huis en het kabinet. In totaal passen er zo'n 1000 mensen in de Ridderzaal. Als 775 stoelen van de Verenigde Vergadering gevuld wordt door niet-Kamerleden rijst de vraag waarom de Nederlandse Staten-Generaal maar 225 leden heeft. Is dat veel of weinig in vergelijkend perspectief? Bijvoorbeeld in vergelijking met het verleden of met andere landen. En hoe kunnen we het aantal Kamerleden verklaren?

Historisch ontwikkeling

Vanuit historisch perspectief hangt parlementsgrootte sterk af van toevallige omstandigheden. De grootte van de Nederlandse Staten-Generaal fluctueert sterk over tijd. In 1815 waren er 110 Tweede Kamerleden: per provincie stelde de Grondwet een bepaald aantal leden vast. De Koning mocht minimaal 40 en maximaal 60 Eerste Kamerleden zelf benoemen. Toen de Zuidelijke Nederlanden zich afscheidde in 1830, bleven er 55 'Noordelijke' Tweede Kamerleden over.

De nieuwe grondwet halveerde het aantal Eerste Kamerleden. In de nieuwe Grondwet van 1848 werd het aantal Kamerleden vastgesteld op 1 per 45.000 inwoners. Op deze manier kon de Kamer natuurlijk meegroeien met het inwoneraantal. Deze regel betekende 68 Tweede Kamerleden in 1849 en 72 in 1859. Het aantal Eerste Kamerleden werd vastgesteld op 39.

De Grondwet van 1887 stelde het aantal Tweede Kamerleden vast op 100 en het aantal Eerste Kamerleden op de helft: 50. Alhoewel 100 een esthetisch getal is, is een even aantal Kamerleden politiek gezien onhandig, omdat de stemmen kunnen staken.

Bijna 70 jaar lang bleef het bij deze 100 en 50 leden. In 1956 werd het aantal Kamerleden verhoogd naar 150 en 75. Deze verhoging werd verklaard, recent samengevat door Tom Louwerse, vanuit de werkdruk van Kamerleden, in het bijzonder door internationale verplichtingen. Het Europees Parlement werd gekozen uit leden van nationale parlementen. Bovendien zou de band met de burger versterkt worden door de verhoging, omdat meer Kamerleden immers meer tijd hebben voor contacten met burgers. Ook stelde de wetgever dat Nederland in vergelijking met andere landen een klein parlement had.

Internationale vergelijking

In internationaal vergelijkend perspectief is de Nederlandse Staten-Generaal echter nog steeds klein. In bijgevoegd figuur is het aantal Kamerleden weergegeven voor lidstaten van de Europese Unie. Het aantal leden van het hoger en lager huis zijn samengenomen. Het Nederlandse parlement is van dezelfde grootte als het Belgische (met maar 11 miljoen inwoners) en het Ierse (met 5 miljoen inwoners). Hongarije en Zweden hebben minder dan 10 miljoen inwoners en toch is hun parlement meer dan anderhalf keer zo groot als het Nederlandse.

Het grootste parlement van Europa heeft het Verenigd Koninkrijk met 1386 leden. Dat is één van de grootste parlementen van de wereld. Alleen het Volkscongres van de Volksrepubliek China (met 2987 leden) is groter.

Theoretische verklaring

Het figuur laat zien dat het aantal Kamerleden niet evenredig is met het aantal inwoners. Er lijkt een limiet aan te zitten, omdat Kamerleden - naast contacten met burgers - ook contacten met andere Kamerleden moeten onderhouden. Er is een soort optimum waarbij een Kamerlid een minimum aantal burgers kan vertegenwoordigen met een minimum aantal contacten met collega's. Voor het aantal Tweede Kamerleden berekende Shugart en Taagepara in hun klassieker 'Seats and Votes' dat het optimale aantal Kamerleden de derde machtswortel is van het aantal inwoners. Dat komt vrij goed overeen met het daadwerkelijke aantal Kamerleden in veel landen. Het zou betekenen dat Nederland in plaats van 150 Tweede Kamerleden, 256 Tweede Kamerleden moet hebben.

Het werk van Shugart en Taagepara geldt als een van de meest gedegen studies in de politieke wetenschap. Hun onderzoek wordt regelmatig aangehaald in discussies over het aantal Kamerleden. De invloedrijke politicoloog Arend Lijphart bijvoorbeeld, gebruikte de regel in een advies aan Iraakse grondwetschrijvers.

Met deze theoretische verklaring is echter iets raars aan de hand. Het kijkt alleen naar het internationaal vergelijkende aspect en laat de historische ontwikkeling helemaal buiten beschouwing.

Het Nederlandse parlement is voor het laatst van grootte veranderd in 1956. Het is helemaal niet logisch om het aantal Kamerleden (vastgesteld in 1956) te verklaren aan de hand van het aantal inwoners in 2013. Oorzaak en gevolg zijn gebonden aan een tijdelijke volgorde: eerst de oorzaak dan het gevolg. De Eerste Wereldoorlog kan ook niet verklaard worden door gebeurtenissen uit het Interbellum. De meeste landen hebben het aantal Kamerleden ook (grond)wettelijk vastgesteld. Daarmee is het niet iets wat organisch meegroeit met het aantal inwoners. Wil het aantal Kamerleden gelijke tred houden met het aantal inwoners dan moeten er bij iedere verkiezing (grond)wetswijzigingen geaccepteerd worden. Dat is onwaarschijnlijk, omdat het vaak meerdere lezingen, adviezen van hoge colleges van staat en tweederde meerderheden vereist.

Dat betekent dat op een heel andere manier moet worden nagedacht over de relatie tussen het aantal Kamerleden en het aantal inwoners. Er moet worden verklaard waarom in sommige landen het aantal Kamerleden wel wordt veranderd en in andere niet. Mogelijkerwijs speelt het aantal inwoners een rol bij zo'n beslissing, maar wat ook een rol kan spelen is bijvoorbeeld de noodzaak te bezuinigen op collectieve uitgaven en de werkdruk van Kamerleden.

Iets om over na te denken mochten uw gedachten wegdwalen bij het aanluisteren van de Troonrede.

Dit artikel verscheen in De Hofvijver nr. 33 d.d. 26 augustus 2013.