Grondwettelijk geknutsel

Er is een tijd geweest dat herziening van de Grondwet en van daarbij behorende ‘organieke’ wetgeving, zoals de Provinciewet of de Gemeentewet, een operatie was die maar eens in de veertig jaar en in samenhang werd ondernomen. Dat gold dus evenzeer voor de organieke wetten (men kan ze ook ‘constitutionele wetten’ noemen) die niet dan met de vereiste grondigheid werden aangepakt. Tot na de Tweede Wereldoorlog gebeurde dat voorts met terughoudendheid en het besef dat je niet naar believen aan de constitutie kan knutselen, zoals je een dakraampje aan je huis vervangt.

Die terughoudendheid is ontegenzeglijk bevorderd door de veeleisende herzieningsprocedure. Men kan erover twisten of het niet een tikkeltje soepeler kan, maar de zware herziening is geen toeval. De jurist C. van Vollenhoven merkte al aan het begin van de twintigste eeuw op dat de normen in de Grondwet zijn opgenomen om ze niet uit te leveren aan toevallige meerderheden in de volksvertegenwoordiging. Herziening van de Grondwet dient dus grondig en zorgvuldig te gebeuren.

Nu moet worden erkend dat de Grondwet in en buiten Nederland lang niet meer die centrale politieke rol vervult die zij in de negentiende eeuw had. Toen waren de centrale politieke vraagstukken naar hun aard constitutionele vragen. Het liberalisme ontleende er een aanzienlijk deel van zijn identiteit aan. Ten dele komt dat, omdat veel wat de Grondwet probeert vast te leggen intussen vanzelf spreekt en al lang niet meer exclusief liberaal is.

Dit ‘vanzelfsprekende’ heeft ons in Nederland nogal slonzig gemaakt in onze zorg voor constitutionele waarden en normen. Dat geldt primair de constitutionele wetgeving. Maar, ook als het om de Grondwet zelf gaat, zijn wij slordig geworden. Een tweede probleem is, dat van grondig voorbereide grondwetswijzigingen sinds die van 1983 weinig of niets meer terecht is gekomen, maar dat regering en parlement elkaar des te meer hebben geteisterd met allerlei incidentele wijzigingen, waarvan een flink deel vroeg of laat ook nog eens vastliep. Inderdaad, alsof het om een ander dakkapelletje ging. Intussen worden wij bezig gehouden door de combinatie van beide: slonzig geknutsel aan de Grondwet en de constitutionele wetten.

Het regeerakkoord van het tweede kabinet-Rutte bevat daar weer een aantal voorbeelden van. Opnieuw wordt een poging aangekondigd tot ‘deconstitutionalisering’ van de benoeming van burgemeester en Commissaris van de Koning. Daar is iets voor te zeggen, want het gaat hier om een onterecht in de Grondwet van 1848 opgenomen bepaling, die veeleer in de Provinciewet, resp. Gemeentewet had gepast. (Thorbecke zag al niets in de grondwettelijke regeling daarvan.) Het geeft overigens te denken dat het sedert 1848 nooit is gelukt de benoeming uit de Grondwet te halen. De laatste mislukte poging dateert van 2005.

Daarnaast wordt een poging ondernomen de waterschappen uit de Grondwet te halen. De argumentatie ontbreekt overigens volledig. Kennelijk wil het kabinet van de waterschappen als zelfstandige overheid af, maar waarom? Vraag is of deze deconstitutionalisering zoveel urgentie heeft, dat die afgezonderd van alle andere onderdelen in de Grondwet moet plaatsvinden. Het laat zien hoe wezenlijk ongeïnteresseerd de omgang met de Grondwet is geworden. Dat was eerder al te zien met de opdracht van minister Ter Horst (in 2007) aan een staatscommissie grondwetsherziening, die spoedig weinig meer bleek te zijn dan een sociale werkvoorziening voor staatsrechtgeleerden. De Grondwet mag niet meer het belang hebben dat zij in de negentiende eeuw representeerde, dit is het andere uiterste.

Dat is nog beter te zien aan een paar voorstellen in het regeerakkoord die beogen de provincies te binden aan een ‘materieel gesloten huishouding’ (in strijd dus met de Grondwet) en ze voorts te beperken tot vijf landsdelen. Nadat in 2002 het aantal leden van provinciale staten al met een derde was gereduceerd, blijkt er nu nog een extra kwart vanaf te kunnen worden gehaald. Reden onbekend. Het is een geval van constitutie veranderen maar grondwetswijziging proberen te omzeilen. Dat geldt in elk geval voor de beperking van de provinciale bewegingsvrijheid.

Het zou geen kwaad kunnen weer eens goed en grondig na te denken over de vraag wat de betekenis van de Grondwet nu werkelijk is. Misschien dat er dan zij wat minder als een knutselwerkje wordt behandeld.