Nieuwe stappen naar het Ene Europa

'Naar een werkelijke economische en monetaire unie'. Midden december staat het Masterplan van Van Rompuy, de Europese President, centraal op een Europese Top in Brussel. Aalt Willem Heringa, hoogleraar staats- en administratief recht in Maastricht, zet de zaken op een rij - en geeft commentaar. 'Nog zwak zijn de passages over democratische legitimiteit, accountability en transparantie.'

Op 13 en 14 december 2012 komen de regeringsleiders weer bij elkaar, een voortzetting van de top in oktober. Toen werd naar aanleiding van de 'Van Rompuy plannen' besloten informele consultaties te houden met de lidstaten en het Europese Parlement. Verder werd afgesproken dat op de top in december een 'specific and time-bound roadmap' gepresenteerd zou gaan worden voor de voltooiing van de EMU. De bouwstenen daarvan zijn

1.

Gebruik maken van het institutionele en juridische raamwerk van de EU
2.

Een geïntegreerd financieel raamwerk, waarbij wordt voortgebouwd op de plannen voor een bankenunie (Single Supervisory Mechanism (SSM) bij de ECB), waarvan het wetgevende raamwerk per 1 januari 2013 gereed moet zijn zodat in de loop van 2013 aan de operationele implementatie gewerkt kan worden.
3.

De Eurogroep zal regels opstellen die het mogelijk maken dat onder het ESM (na het opzetten van het SSM) banken in de euro zone rechtstreeks kunnen worden gekapitaliseerd.
4.

Verder beoogt men dat de lidstaten het ''two-pack'' eind 2012 hebben aanvaard evenals het versterkte Stabiliteits- en Groeipact, de Treaty on Stability, Coordination and Governance in the EMU (TSCG) en het ''six-pack''.
5.

Gezocht zal verder gaan worden naar verdere mechanismen in de context van een geïntegreerd budgettair raamwerk (als onderdeel van de EMU) zoals een ''appropriate fiscal capacity'' in de eurozone.
6.

Omdat de EMU ook gebaat is bij sterke en duurzame economische groei (en dat vooral ook na de sombere groeicijfers in het derde kwartaal van 2012) en werkgelegenheid, had de Europese Raad verder opgeroepen tot een sterkere coördinatie, afstemming en naleving van economische politiek.
7.

Verder was geconcludeerd dat de ''governance'' in de euro zone zou dienen te worden verbeterd, waarbij moet worden voorgebouwd op het TSCG. 'Ways to ensure that all planned major economic policy reforms are discussed ex ante and, where appropriate, coordinated within the framework of the EU’s economic governance, in line with Article 11 of the TSCG, should be explored by participating Member States. The euro area heads of state or Government shall adopt rules of procedure for their meeting.'
8.

Tenslotte, was er besloten tot de noodzaak van sterkere mechanismes voor democratische legitimiteit en accountability. Met daarbij bijdragen van nationale parlementen en het Europees Parlement.

Banken Unie

De agenda voor het december-top is nog niet beschikbaar. Ik neem aan dat het opzetten van het SSM zijn beslag zal gaan krijgen, evenals de implementatie van two-pack, six-pack, en TSCG. De creatie van het SSM (de ''bankenunie'') is nog geen gelopen race; wel waarschijnlijk waar het het opzetten van de toezichtstructuren betreft door dat SSM (bij de ECB). Maar nog niet over de bevoegdheden die daaraan gekoppeld zullen gaan worden, naast het toezicht. De plannen voor het SSM zoals die bleken uit de conclusies van de oktober top reppen niet van andere bevoegdheden die betrekking hebben op eventuele/waarschijnlijke problemen die een toezichthouder zou kunnen aantreffen bij de banken. Zoals een fonds voor banken die het niet redden; of een gezamenlijk verzekeringsfonds voor deposito houders bij banken in problemen. Daarmee zijn uiteraard giga bedragen gemoeid, maar het houden van toezicht is eveneens erg ingewikkeld als de toezichthouder geen bevoegdheid heeft om zwakke banken op te dragen meer kapitaal aan te trekken of om een bank te sluiten. Het garantiefonds lijkt van de baan te zijn, maar er circuleren nog wel voorstellen om bij voorbeeld de nationale fondsen te kunnen dwingen aan elkaar geld te lenen. In het Regeerakkoord Rutte II staat overigens wel dat Nederland de stapsgewijze totstandkoming van een Europese bankenunie steunt, met een effectief Europees bankentoezicht. En met als sluitstuk o.m. een Europees depositogarantiestelsel.

Dat er in december nadere concretisering komt en een bankenunie/bankentoezicht zal worden gepresenteerd lijkt mij voor de hand liggend, maar in welke vorm en met welke bevoegdheden, is nu niet te voorzien.

Budgettaire Unie

Nog controversiëler zullen de onderwerpen zijn die betrekking hebben op het ''integrated budgetary framework'' en de ''fiscal capacity.'' Wat er zij van het laatste, volstrekt helder is dat gewerkt wordt aan een versterking van de structuren die maken dat er (ook vooraf!) tussen en met staten gesproken wordt over hun budgettaire politiek en economische politiek en onderlinge afstemming en inpassing in de gestelde budgettaire kaders. Enerzijds met het doel om de EMU criteria ten aanzien van begrotingstekort en staatsschuld te bewaken, en anderzijds om gezamenlijk een economische politiek vorm te geven die in staat is om groei en werkgelegenheid te produceren. Dat gaat dus verder dan het louter bewaken van de budgettaire grenzen, en strekt zich uit tot economische politiek in algemene zin. De conclusies van de oktober bijeenkomst verwijzen naar art. 11 TSCG. Art. 11 TSCG luidt als volgt: 'With a view to benchmarking best practices and working towards a more closely coordinated economic policy, the Contracting Parties ensure that all major economic policy reforms that they plan to undertake will be discussed ex-ante and, where appropriate, coordinated among themselves.' De conclusies van de oktober bijeenkomst formuleren deze art. 11 verplichting al iets strenger dan het TSCG dat doet. 'More closely coordinated' van het TSCG is geworden tot 'coordinated' en de verwijzing naar de 'best practices' is verdwenen, zodat het in de conclusies zal gaan om een discussie en coördinatie van ''major economic policy reforms'', binnen het bereik van de 'EU economic governance'. Aannemelijk is dat langs deze lijn, en langs de lijn van het two-pack (en het Stability and Growth Pact) (waarin onder meer staat geregeld dat er een gemeenschappelijke ''budgetary timeline'' is voor de euro zone staten en een verplichting voor de staten om hun budgettaire plannen te overleggen als ook een rol voor de Commissie om die plannen te checken op compatibiliteit met de geldende criteria) er inderdaad zal worden voortgegaan op de weg naar geleidelijke integratie van economische politiek.

Het zal met andere woorden interessant zijn om te zien welke procedurele regels de Europese Raad zal gaan opstellen en hoe deze art. 11 TSCG discussies en coördinaties zich zullen gaan ontwikkelen. Tenslotte is deze coördinatie deel van het besluit van de Europese Raad om te komen tot 'integrated budgetary and economic policy frameworks.' Die doelstelling, en de verwevenheid van budgettaire en economische politiek, zal maken dat ook coördinatie en afstemming van economische politiek is beoogd.

Democratische legitimiteit

Nog zwak vind ik de passages over democratische legitimiteit en accountability en transparantie. Bij het oplossen van een crisis hebben die onderwerpen mogelijk wat minder aandacht gehad, maar nu voor de langere termijn discussie over de vormgeving van de E(M)U, zullen dat soort zaken meer aandacht moeten krijgen. Voor de structurele legitimiteit en democratische verankering is het noodzakelijk dat deze zaken worden geadresseerd. De conclusies van oktober melden dat dit soort onderwerpen inderdaad moeten worden onderzocht. Of ze meer uitgewerkt dan in de aanvankelijke notitie van Van Rompuy cum suis zullen gaan worden voor de december vergadering, is nu niet bekend. Voor toekomstbestendigheid van toekomstige economische coördinatie en budgettaire supervisie, zijn deze thema’s cruciaal en horen ze bij het ontwerp van de voorgenomen raamwerken voor budgettaire en economische politiek.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 22 d.d. 26 november 2012.