Het onverminderd belang van regeerakkoorden

Niet eerder werd een regeerakkoord al direct opengebroken onder dwang van de achterban. In dat opzicht is er sprake van staatkundig novum, zegt Paul Bovend'Eert, hoogleraar staatsrecht in Nijmegen. Ook signaleert hij een tendens dat regeerakkoorden weer gedetailleerder en dus dikker worden.

De afgelopen weken is er nogal wat te doen geweest over de totstandkoming en inhoud van het regeerakkoord van het tweede kabinet-Rutte. Het een en ander hing vooral samen met de commotie rond een passage in het akkoord over de invoering van de inkomensafhankelijke zorgpremie. De onderhandelaars zouden overhaast te werk zijn gegaan en een ondoordachte maatregel in het akkoord hebben opgenomen met dramatische gevolgen voor bepaalde inkomensgroepen. De bedenkingen tegen die maatregel waren zo sterk dat het kabinet en de coalitiefracties spoorslags besloten om deze maatregel te schrappen en te vervangen door maatregelen op het terrein van de inkomstenbelasting.

De gang van zaken roept enige vragen op over de betekenis en werking van een regeerakkoord en van het regeringsprogramma van het kabinet. In de Nederlandse staatkundige verhoudingen moeten bij de vorming van een kabinet twee algemene voorwaarden in acht genomen worden. Ten eerste is het zaak rekening te houden met de politieke verhoudingen in de Staten-Generaal, meer in het bijzonder in de Tweede Kamer. Op grond van de ongeschreven vertrouwensregel zal het kabinet moeten rekenen op de steun van een meerderheid in de Tweede Kamer en in de Eerste Kamer. De werking van de vertrouwensregel speelt op de achtergrond een overwegende rol bij de vorming van een nieuw kabinet. Ten tweede is het van belang dat bij de samenstelling van een kabinet rekening gehouden wordt met het uitgangspunt dat de ministers een zekere eenheid vormen. In het verband van de ministerraad wordt een zekere homogeniteit vereist.

Sinds de kabinetsformatie van 1963 is het min of meer vaste praktijk geworden dat de politieke steun van een meerderheid in de Tweede kamer - de Eerste Kamer houdt zich afzijdig - verworven wordt door het sluiten van een zogeheten regeerakkoord. Zo’n regeerakkoord is een politieke overeenkomst tussen de fracties van de toekomstige regeringscoalitie over een programma van hoofdlijnen van regeringsbeleid voor de komende zittingsperiode van het kabinet. In de loop der jaren is het belang van regeerakkoorden sterk toegenomen als instrument om het regeringsbeleid in hoofdlijnen voor de komende vier jaar vast te leggen. De akkoorden zijn dientengevolge ook steeds omvangrijker geworden, hoewel het eigenlijk van een onhoudbare pretentie getuigt om afspraken voor zo’n lange periode vast te leggen. Gedetailleerde regeerakkoorden doen ook afbreuk aan een dualistische verhouding tussen regering en parlement waarin een zekere zelfstandigheid van en afstand tussen deze politieke ambten van belang is voor hun goed functioneren. Bij de vorming van de kabinetten-Balkenende trachtte men hieraan tegemoet te komen door meer beknopte regeerakkoorden te sluiten. Helaas is deze lijn bij de vorming van het kabinet-Rutte I en het kabinet-Rutte II niet doorgetrokken. Het huidige regeerakkoord  biedt opnieuw het beeld van een verhoudingsgewijs gedetailleerd akkoord. Dat het akkoord meteen na de vorming opengebroken moest worden was overigens niet het gevolg van gebrekkige overeenstemming tussen de onderhandelaars en de fracties. In die zin viel weinig aan te merken op het akkoord. Het regeerakkoord was in die zin niet gebrekkig.  De kritiek en bezwaren kwamen ‘van buiten’, namelijk vanuit de partij achterban van de VVD. Heel bijzonder in onze staatkundige verhoudingen is dat aan de bezwaren vanuit de achterban  zo’n belang werd gehecht dat het akkoord meteen werd aangepast.  Een unieke gebeurtenis in de  praktijk van regeerakkoorden.

Hiervoor was sprake van de noodzaak om bij de vorming van een kabinet tevens te bevorderen dat de ministers een eenheid vormen. In vroeger dagen werd deze eenheid gevestigd door de vaststelling van een regeerprogramma door het kabinet naast het al of niet gesloten regeerakkoord. Tegenwoordig is het niet meer gebruikelijk dat het kabinet een eigen beleidsprogramma vaststelt en presenteert aan het parlement. Het kabinet volstaat met de aanvaarding van het regeerakkoord. De regeringsverklaring van een nieuw kabinet is meestal niet meer dan een toelichting op de afspraken die in het regeerakkoord zijn gemaakt. De huidige praktijk tekent het onverminderd grote belang van regeerakkoorden. Geen wonder dat  de afspraken daarin tot felle politieke discussies aanleiding kunnen geven.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 22 d.d. 26 november 2012.