Naar een Europese top zonder missie

Kan een premier die demissionair is Nederland wel vertegenwoordigen op Europees niveau? De enige staatsrechtelijke conclusie is: dat kan niet anders. Het vergt wel dat hij zijn oor goed te luisteren legt bij de Tweede Kamer. Een observatie van Wytze van der Woude, docent staatsrecht bij University Maastricht en medewerker van het Montesquieu Instituut Maastricht.

Hoe belangrijk wij onze eigen Haagse ‘vierkante kilometer’ ook kunnen vinden, de voortgang van de Europese crisis wordt niet opgeschort door de val van het kabinet van één van de 27 EU-lidstaten (of van één van de 17 Eurolanden). Dat betekent ook dat de onderhandelingen over landen als Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje niet stil kwamen te liggen toen het Nederlandse kabinet inmiddels alweer ruim een half jaar geleden demissionair werd. De vraag kan worden gesteld of de demissionaire status van de mnister-president en de minister van Financiën betekenis heeft voor hun positie tijdens Europese onderhandelingen. Het antwoord luidt grotendeels ontkennend, maar voor een klein deel bevestigend.

Het Nederlandse Staatsrecht zegt betrekkelijk weinig over de positie van Nederlandse ministers in internationale en Europese onderhandelingen. Art. 90 Grondwet draagt de regering op de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Gedeeltelijk hieruit vloeit voort dat het de regering is die Nederland vertegenwoordigt op het internationale toneel. (Dit vloeit bovendien eveneens voort uit elementaire logica, omdat het niet voor de hand ligt een versplinterd orgaan als de Tweede Kamer rechtstreeks in onderhandeling te laten treden met buitenlandse overheden.) Noties dat ‘Europa inmiddels niet meer tot het buitenland behoort’ ten spijt moet ervan uit worden gegaan, dat deze algemene opdracht om de internationale rechtsorde te bevorderen ook zien op de rechtsorde van de Europese Unie. De Nederlandse Grondwet kent – in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Duitse – namelijk geen specifieke bepalingen over de Europese Unie.

Hoewel de Grondwet dus vrijwel niets expliciets zegt over de behartiging van Nederlandse belangen in Europa, is de situatie met betrekking tot demissionariteit nog ongeregelder. Ministers worden bij Koninklijk besluit benoemd en ontslagen aldus art. 43 Grondwet, maar dat er tussen benoeming en ontslag een schemergebied van demissionaire periodes bestaat en wat de bevoegdheden van ministers in dat schemergebied zijn, daarover zwijgt de Grondwet in alle toonaarden. Belangrijk om vast te stellen is in ieder geval wel dat een demissionaire minister nog niet ontslagen is. Demissionaire ministers maken daardoor (samen met de Koning) deel uit van de Nederlandse regering. En, zoals we zagen, het is diezelfde regering die de Nederlandse belangen in internationale gremia behartigt, of ze nu uit demissionaire ministers bestaat of niet.

Het antwoord op de vraag of Rutte en De Jager Nederland kunnen vertegenwoordigen op internationale en Europese topoverleggen luidt dus zonder meer: ja. Hun opstelling tijdens die overleggen wordt in beginsel niet grondwettelijk geclausuleerd.

Nu bestaat het staatsrecht (gelukkig) uit meer dan alleen de Grondwet. Het staatsrecht kent allerhande gewoontes, conventies en zelfs regels van ongeschreven recht. Hoewel er discussie is over de vraag of de terughoudende opstelling van een demissionair kabinet tot de laatsgenoemde categorie behoort, kan in ieder geval worden volgehouden dat deze opstelling gekoppeld is aan een (andere) ongeschreven regel waarvan de juridische verbindendheid niet ter discussie staat: de vertrouwensregel. Juist omdat demissionaire ministers veelal niet langer beschikken over het vertrouwen van een (vaste) meerderheid in de Tweede Kamer, ligt het voor de hand dat zij zich – zelfs ten aanzien van de uitoefening van hun eigen bevoegdheden – terughoudend opstellen. Dit betekent dat controversiële beslissingen niet mogen worden genomen zonder de expliciete of impliciete instemming van gekozen volksvertegenwoordiging (met name de Tweede Kamer). In het onderhavige geval betekent dit dat minister-president Rutte en minister De Jager hun oor goed te luisteren moeten leggen bij de Tweede Kamer. Idealiter kan dat voorafgaand aan Europese overleggen, maar het behoort in ieder geval na afloop te gebeuren.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 21 d.d. 29 oktober 2012.