Montesquieu revisited and revised

De naamgever van ons instituut, Montesquieu, beschreef de drie machten;  later is daar wel de vierde macht (de overheidsbureaucratie) aan toegevoegd. Het is tijd een echte vierde macht te erkennen, die van de toezichthouders en expert agencies op het gebied van de financiële markten en andere internationale sectoren, betoogt Aalt Willem Heringa van het Montesquieu Instituut in Maastricht.

Kort geleden werd in de pers gespeculeerd over de fiscal cliff in de VS en de mogelijkheid dat de rating agencies de status van de VS terugbrengen en de rente gaat stijgen op de immense VS staatsschuld. Het is ironisch maar zo'n downgrade zou enig verstand onder de politici kunnen brengen en kunnen leiden tot een op consensus gerichte  benadering en gezondmaking.

Eeuwen lang hebben bankiers en de leners van geld mede de politiek van koningen en landen bepaald. Natuurlijk waren er belastingen, maar die waren meestal niet genoeg. En dus was het nodig om te lenen, en hing het van de betrouwbaarheid van de koning af hoe hoog de rente was. Dat is van alle tijden kennelijk.

Ik denk dan ook niet dat het probleem ligt bij banken en rating agencies. Die laatste spelen een rol in de globalisering van de markten en van de banken. Dan is het handig dat er speciale expertise wordt opgebouwd waarop door banken gevaren kan worden als een land een lening uitschrijft.

We zijn al decennia het besef kwijt geraakt dat de nationale politiek niet soeverein is. Dat er globale grenzen zijn en dat er financiële grenzen zijn. De oplossing ligt in het inhalen van expertise. En het accepteren daarvan in politieke besluitvorming. Expertise door IMF, Europese  Commissie, ECB, nationale banken en andere zelfstandige agencies en toezichthouders. Het is niet erg dat politieke discretie daardoor wordt ingeperkt, sterker die wordt door zovele zaken ingeperkt als bij voorbeeld de aan- of afwezigheid van grondstoffen, waarom niet ook door de beschikbaarheid van financiële ‘grondstoffen’?

Is dat ondemocratisch? Nee, want democratie kan toch niet inhouden dat we grenzeloos zijn? Er zijn Rule of Law grenzen, grondrechten en waarom dan niet de houdbaarheid van de staat of van de staatsfinanciën, dwz de ‘continuité van de service public’, of de raison d'Etat! Het voortbestaan van de staat?  We laten het leger ook niet commanderen door politici. En het vliegtuig wordt ook niet bestuurd door een leek. Hier wijkt zoals Dahl zegt,  democratie, de personal choice, voor expertise. Dus ja, we moeten accepteren dat politiek en democratie niet grenzeloos zijn; dat niet  alles maakbaar is en betaalbaar.

Een relevante vraag is of we, waar we bij staten ‘separation of powers’ en ‘checks and balances’ wensen, wel voldoende scheidingen en checks hebben bij grote financiële instellingen en rating agencies. Wie houdt toezicht op hun koers, manier van werken en objectiviteit? Zij beïnvloeden rentes, markten, investeringen, leningen aan staten en particulieren en bedrijven, groot en klein. Onmisbaar en dus riskant, vooral bij grote omvang en als er fouten worden gemaakt.  Datzelfde geldt ook voor grote investeringsfondsen uiteraard.  Toezicht is dan goed, evenals het hebben van  criteria voor hun werkwijze. Dat werkt niet louter nationaal, dus ook en vooral internationaal. Dat betekent minder soevereiniteit, inderdaad, maar wat is het alternatief? Geen. Het betekent dat ook politici en nationale regeringen hun grenzen gaan beseffen. Naast de  Rule of Law, nu ook de Rule of Experts of Facts op terreinen waar zij beter in staat zijn grenzen te bewaken en de machtsfactor van de financiële markten en actoren aan banden te leggen.

Crince le Roy vond voor Nederland iets meer dan 40 jaar geleden de term vierde macht uit (De Vierde Macht: de ambtelijke bureaucratie als machtsfactor in de staat" (inaugurele rede als lector, 1969)). Ik denk dat we de wereld van grote zwaarwegende toezichthouders en nationale banken en ECB en financiële regulators beter die naam kunnen geven. Die analyse helpt ons om te kunnen werken aan separation of powers en checks and balances voor die vierde macht . Four branches of government! Montesquieu revisited and revised.

Dat betekent dat er supervisie en checks and balances en regulering moet zijn van de financiële sector en van andere sectoren. Organiseer hun ‘accountability’, efficiency en effectiviteit. Dat geldt voor de financiële sector, de gezondheidssector, de energie e.d. Laat deze sectoren en hun toezichthouders inzichtelijk rapporteren over kwaliteitsstandaarden en de naleving van de noodzakelijke regels. Accepteer het belang van publieke benchmarks. Laat hier dus een en ander over aan de professionals , de toezichthouders en benchmarks. Maar organiseer dat toezicht en die benchmarks wel. En accepteer dat de nationale democratie en de parlementaire zeggenschap  deze vierde macht als noodzakelijke branch de goede instrumenten geeft en zichzelf iets verder op afstand zet.

Maak van de toezichthoudende sector (die deels zeer internationaal wordt opgezet) een onafhankelijke en onpartijdige sector, met waarborgen en mechanismen die verwantschap vertonen met de regels en waarborgen voor de rechterlijke macht. Met regels en benchmarks als de gereedschapskist en met regelmatige training in toezicht, onderzoek en publiekelijke verantwoording.

Erken voor vele sectoren het grote belang van onafhankelijk toezicht en controle. Laat die over aan experts, zoals we rechtspraak ook aan professionals overlaten. Inderdaad: een vierde macht met eigen bevoegdheden en taken, en met een navenante terugtred voor parlementen en nationale soevereiniteit. Maar met een grotere impact op die belangrijke sectoren die mede ons leven bepalen.

Deze bijdrage verscheen in 'De Hofvijver' nr. 21 d.d. 29 oktober 2012.