Altijd een onzekere factor

Als VVD en PvdA er in slagen samen een kabinet te vormen, dan komt er opnieuw een tegengestelde meerderheid in beide Kamers. Net als bij het (eerste) kabinet-Rutte het geval was, beschikken de regeringsfracties dan immers, anders dan in de Tweede Kamer, in de Senaat niet over een vaste meerderheid. Rutte I kon sinds 2011 wel vrijwel altijd rekenen op steun van SGP-senator Gerrit Holdijk en die steun was enkele keren onontbeerlijk om een wetsvoorstel in de Senaat aanvaard te krijgen.

Uit de parlementaire geschiedenis weten we dat fracties in de Eerste Kamer vrijwel altijd een zelfde stemgedrag vertonen als hun geestverwanten in de Tweede Kamer. Als in de Tweede Kamer alle oppositiefracties tegen een voorstel zijn, dan is - als we uitgaan van identiek stemgedrag van fracties - het voorstel bij voorbaat kansloos in de Eerste Kamer. Dat zou de positie van het nieuwe kabinet erg moeilijk maken.

Maar is het zo simpel? Vraag is allereerst of het vaak voorkomt dat een wetsvoorstel alleen steun heeft van de (twee) regeringsfracties. Onder Paars II, toen PvdA, VVD en D66 samen in de Senaat 38 zetels hadden, waren er enkele voorstellen die met de kleinst mogelijke meerderheid werden aanvaard. Het betrof onder meer een wetsvoorstel over regels voor gemeentelijke herindeling, het wetsvoorstel tot afschaffing van de omroepbijdrage en twee herindelingsvoorstellen. Belangrijke voorstellen, maar niet bepaald wezenlijk voor het algehele kabinetsbeleid. Alle andere wetsvoorstellen, ook die in de sfeer van sociale zekerheid en belastingen, kregen ten minste de stemmen van één, maar vaker van meerdere oppositiefracties.

De ervaring van de afgelopen twee jaar leert dat de kans op nederlagen voor het kabinet bij het ontbreken van een meerderheid uiteraard wel groter is, maar dat het nog steeds maar zelden voorkomt dat alleen regeringsfracties vóór een wetsvoorstel van het kabinet stemmen. Het is zelfs meer dan eens voorgekomen dat één van de regeringsfracties tegen een wetsvoorstel stemde, maar dat het voorstel met steun van de 'oppositie' toch werd aangenomen.

Voor een kabinet-VVD-PvdA dat zich meer in het politieke centrum bevindt, is de kans dat op onderdelen steun bij (centrum)fracties kan worden gevonden groter dan bij het overwegend rechtse kabinet-Rutte I. Ongetwijfeld zullen SP en PVV sterk afwijzend staan tegen veel voorstellen van het nieuwe kabinet, maar voor CDA, D66, GroenLinks en ChristenUnie (en wellicht ook SGP, 50PLUS en Partij voor de Dieren) zal dat lang niet altijd het geval zijn.

Dat een kabinet in de Eerste Kamer beschikt over een comfortabele meerderheid is bovendien allerminst een garantie dat voorstellen het zonder meer halen. Met name tijdens het kabinet-Lubbers III lag één regeringsfractie, het CDA onder leiding van senator Kaland, op belangrijke onderdelen dwars. Dat was bijvoorbeeld het geval bij de door staatssecretaris Simons voorgestelde wijziging van het stelsel van ziektekostenverzekering en bij het door staatssecretaris Ter Veld verdedigde wetsvoorstel Algemene Nabestaandenwet. Bij andere voorstellen moest het kabinet alles uit de kast halen om de CDA-fractie mee te krijgen.

In die zin is de Eerste Kamer altijd een onzekere factor, ongeacht de vraag of er sprake is van 'een meerderheid'. Wel is het zo dat druk van het kabinet op 'eigen' fracties aanmerkelijk kansrijker is dan druk op de oppositie. Je zou zelfs kunnen denken: de oppositie wil alleen maar dat het zittende kabinet zo snel mogelijk verdwijnt en dat zij de kans krijgt om het bewind over te nemen.

Zo simpel is het wellicht in het Verenigd Koninkrijk of in andere landen met twee duidelijk tegenover elkaar staande blokken, bij ons ligt dat toch wat anders. Het is maar de vraag of (alle) oppositiefracties in de Senaat de verantwoordelijkheid op zich willen nemen voor wéér een kabinetscrisis en wéér nieuwe verkiezingen. Dan zullen zij liever bij concrete voorstellen zoveel mogelijk willen bijsturen, bijvoorbeeld door het afdwingen van toezeggingen.

Er zal ongetwijfeld soms sprake zijn van bijna aanvaringen tussen kabinet en Senaatsmeerderheid, maar als het kabinet handig opereert, rekening houdt met de verhoudingen in de Senaat, op het juiste moment concessies doet, maar ook niet schuwt om duidelijk te maken wat consequenties zijn van verwerping, dan valt een Eerste Kamer zonder vaste meerderheid voor een kabinet best te 'overleven'. Een situatie zoals nu lijkt te ontstaan, kenden we overigens nauwelijks. Dat maakt de onzekerheid wat groter, maar onzekerheid over het lot van voorstellen in de Senaat was er vaker.