De onmogelijke positie van Minister Leers

De onmogelijke positie van Minister Leers

Ongeacht of de recente geruchten van de Volkskrant rondom zijn positie waar zijn, kan rustig gesteld worden dat Minister Gerd Leers van Immigratie, Integratie en Asiel zich in een weinig benijdenswaardige positie bevindt. Niet alleen heeft hij een politiek bijzonder gevoelige portefeuille, bestuurlijk gezien is zijn positie erg beperkt en complex.

Waar aan de ene kant deze minister een enorme politieke en maatschappelijke druk ervaart tot het voeren van een zeer restrictief immigratiebeleid en een zeer voortvarend integratiebeleid, zijn de bestuurlijke mogelijkheden daartoe zeer beperkt. Zijn beleidsruimte is beperkt, integratiebeleid is iets voor lokale overheden, migratiebeleid voor Europa, en assimilatie is niet af te dwingen zeker niet als je ook wilt bezuinigen.

De portefeuilles immigratie, integratie en asiel hebben veel van Leers’ voorgangers weinig goed gedaan, denk maar aan Nawijn, Verdonk en Vogelaar. Dit geldt overigens in mindere mate Van der Laan en Donner, die tot zijn aftreden ook integratie in zijn portefeuille had maar zich erg weinig op die portefeuille profileerde.

Zeker sinds 2002 is de druk tot politieke profilering maar ook de politieke druk voor het voeren van een daadkrachtig beleid enorm geweest. Dit blijkt ook maar weer eens uit het coalitieakkoord van het Kabinet-Rutte, waarin ruimschoots aandacht wordt besteed aan thema’s migratie en integratie, al dan niet onder druk van de gedoogpartner PVV.

Maar het is niet alleen de politieke omgeving die deze positie compliceert. Op het terrein van zowel immigratie als integratie zijn de bestuurlijke mogelijkheden van deze minister zeer beperkt. Hoewel het integratie- en immigratievraagstuk onder druk van het nationale politieke en maatschappelijke debat van het afgelopen decennium steeds sterker met het nationale niveau verbonden is geraakt, betreft het hier wezenlijk een multi-level governance vraagstuk. Juist in de interactie met het Europese en lokale niveau doen zich kansen maar ook beperkingen voor de beleidsruimte van de minister.

Allereerst is integratie eigenlijk een lokaal vraagstuk, aldus vele sociologen. Het is op dat niveau waar mensen naar school gaan, werk vinden, elkaar ontmoeten, interetnische spanningen of conflicten voordoen, etc. Lokale overheden hebben dan ook steeds nadrukkelijker een eigen beleid geformuleerd, vaak gericht op de zeer concrete problematiek waarmee zij in de praktijk worden geconfronteerd. Denk maar aan steden als Rotterdam en Amsterdam die gekenmerkt worden door een heel zelfstandige beleidsdynamiek, vaak verschillend van nationale beleidsinitiatieven zowel als onderling verschillend.

Juist vanuit dit stedelijke niveau is het afgelopen decennium veel verzet gekomen tegen nationale beleidsinitiatieven, die soms als contraproductief werden ervaren. Denk aan de afschaffing van middelen voor doelgroepspecifieke maatregelen waartegen veel verzet kwam vanuit zogenaamde Marokkanen- en Antillianengemeenten die juist de noodzaak inzagen van het concreet aanpakken van doelgroepspecifieke problematiek. Een duidelijk voorbeeld van hoe groot de kloof tussen politieke retoriek en de beleidspraktijk kan worden bij zeer gepolitiseerde beleidsvraagstukken.

Ten tweede wordt bij vooral het immigratiebeleid het Europese niveau steeds vaker als beperkende factor ervaren. Nederland is al enige malen op de vingers getikt vanwege het invoeren van beleidsmaatregelen die niet strookten met Europees recht. Denk maar aan de recente uitspraak dat veel Turkse migranten niet als inburgeringsplichtig konden worden aangemerkt op basis van het EU associatieverdrag met Turkije.

Tekenend was hoe vaak het coalitieakkoord van het kabinet Rutte procedurele in plaats van inhoudelijke afspraken moest maken; voor diverse beleidsplannen was het nodig dat het kabinet wijzigingen van EU richtlijnen moest nastreven of zelfs waar nodig wijziging van Verdragen zou nastreven. Recentelijk bleek nog dat Minister Leers weinig succes had in het verkrijgen van steun van andere Europese landen voor aanpassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn, hetgeen verdere aanscherping van het migratie- en inburgeringsbeleid voor familie migranten zeer moeilijk maakt.

Ten derde bevindt de minister zich in een onmogelijke spagaat waar het gaat om enerzijds de roep om assimilatiebeleid en anderzijds de bezuinigingen die ook deze portefeuille treffen. Assimilatiebeleid vergt meer nog dan sociaal-economisch integratiebeleid actieve inspanningen om cultuur, normen en waarden over te brengen naar nieuwkomers (als het uberhaupt al mogelijk is om assimilatie te sturen, hetgeen door velen wordt betwijfeld).

Het zijn juist dergelijke sociaal-culturele aspecten die het afgelopen decennium centraal zijn komen te staan in het integratiedebat. Tegelijkertijd is de overheid zich steeds verder aan het terugtrekken uit het integratiebeleid, vooral door de verantwoordelijkheid voor inburgering (zowel de financiering als de inhoudelijke voorbereiding ervan) over te hevelen naar de individuele migrant.

Geconcludeerd kan dus worden dat hoewel er politiek veel van ministers met de portefeuilles Immigratie, Integratie en Asiel wordt verwacht, bestuurlijk gezien erg weinig van hem (of haar) mag worden verwacht. Maar zoals Edelman heeft betoogd, draait het bij symboolpolitiek niet alleen om de resultaten, maar vooral ook om de wijze waarop beleid gebracht worden; ‘words that succeed, and policies that fail.’

Peter Scholten is Universitair Hoofddocent Beleid & Politiek aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Tevens is hij verbonden aan het Center for Migration, Policy and Society van de Universiteit van Oxford en fellow van het Montesquieu Instituut. Voor meer informatie: zie www.peterscholten.eu