Begrotingspact: Europa blijvend op nullijn

Het begrotingspact scherpt de begrotingsdiscipline onder de eurolanden sterk aan. Het uit de hand laten lopen van de overheidsuitgaven in een vijftal landen was de belangrijkste oorzaak van de crisis rond de euro. Om dit in het vervolg te voorkomen is iedere overheidsbegroting voortaan "balanced or in surplus", aldus de verdragstekst. 

Een land mag nog een tekort hebben van structureel 0,5% van de begroting. Verder mag het tekort in tijden van werkloosheid (met de noodzaak de economie vanuit de overheid aan te jagen) drie procent belopen. De eurolanden zitten al jaren op vier procent tekort of veel meer.

Alle EU-landen behalve het Verenigd Koninkrijk en onverwacht Tsjechië verplichten zich tot de "golden rule" van een begroting in evenwicht met een wettelijk vastgelegde schuldenrem. De maatregel leidt tot meer convergentie van het economisch beleid. Dat laatste is een vereiste voor de houdbaarheid van de EMU. "Bijzondere omstandigheden die een regering niet in de hand heeft", dan wel een "ernstige economische crisis" gelden als tijdelijke uitzonderingen.

Nadeel van dit "Verdrag voor Groei, Stabiliteit en Governance in de Economische en Monetaire Unie" is dat de democratische communautaire aanpak waarop de EU berust is verlaten. Het gaat om een intergouvernementeel verdrag tussen 25 van de 27 EU-landen. De hoofdrol is voor de staatshoofden en regeringsleiders. Zij creëren naast de Europese Raad (de "top") een aparte Euroraad (de "eurotop") die minstens halfjaarlijks vergadert

Deelname van Frankrijk is enigszins onzeker nu de socialistische presidentskandidaat François Hollande als hij wint, de schuldenrem afwijst. Opiniemaker Peter Ludlow van Eurocomments in Brussel ziet een parallel met 1981 en 1997. In 1981 veranderde president Mitterrand qua economisch beleid totaal van mening nadat hij was verkozen.

In 1997 maakte de nieuwe Franse premier Lionel Jospin een enorme bocht nadat hij eerst het Stabiliteitspact had afgewezen. Niemand verwacht dat Frankrijk het begrotingspact gaat blokkeren, maar heronderhandeling over details wordt niet uitgesloten. Franse media signaleren overigens dat het Europese begrotingspact daar een eind maakt aan "tientallen jaren van overheidstekorten".

De Britten wilden alleen participeren als zij garanties kregen voor bescherming van de Londense City bij het nemen van maatregelen tegen de financiële crisis. Dat vereiste was voor de Europese Raad onbespreekbaar. De Tsjechen doen niet mee omdat president Václac Klaus mordicus tegen verdere economische integratie is. Mogelijk treedt Tsjechië toe zodra Klaus als president is vertrokken.

Voor het Europees Parlement is slechts een marginale functie weggelegd. Het parlement heeft met overweldigende meerderheid het verdrag als "grotendeels onnodig" afgewezen. Alle overeengekomen maatregelen zitten namelijk al in het "sixpack", de zes recente Europese wetten in de strijd tegen de eurocrisis, meent het parlement.

In de marge van de vergadering van de Europese Raad ging even het gerucht dat de strijdlustige nieuwe parlementsvoorzitter Martin Schulz de Europese Raad uit protest ging "bezetten". Na de traditionele speech van de parlementsvoorzitter bij het begin van de vergadering zou Schulz weigeren de zaal te verlaten.

Schulz waarschuwde de staatshoofden en regeringsleiders tegen "dit afglijden naar intergouvernementeel beraad" waarin zijn parlement nauwelijks voorkomt. Hij bepleitte "meer Europa" en verliet daarna de vergadering zoals gebruikelijk. 

In slotartikel 16 staat dat het verdrag binnen vijf jaar opgenomen wordt in de EU-verdragen. Dan krijgt het Europees Parlement dus weer volle invloed. Waarschijnlijk is deze intentie echter dode letter omdat het VK niet zal meewerken waardoor de vereiste unanimiteit ontbreekt. Premier David Cameron heeft met zijn weigering thuis uiteindelijke meer lof dan kritiek geoogst

Opmerkelijk is dat het verdrag nationale referenda ontwijkt. Europese verdragen vereisen de instemming van alle 27 lidstaten. Dat vereiste werd een knelpunt omdat sommige lidstaten hun bevolking moeten raadplegen. Meestal eindigt zo’n referendum negatief.

Om zo’n blokkade te vermijden treedt dit verdrag al in werking zodra twaalf landen (minder dan de helft dus) ratificeren. Gemikt wordt op 1 januari 2013. In deze formule heeft verwerping van een Europees verdrag, zoals de bevolking van Nederland, Frankrijk, Ierland in het verleden deed, geen effect meer. Om notoire dwarsliggers zoals Ierland bij de les te houden is bepaald dat wie niet ratificeert ook geen financiële hulp krijgt.

Opmerkelijk aspect is de deelname van negen EU-landen zonder de euro waarvan Polen het grootste is. Zweden en Denemarken wijzen met het VK de euro tot nu toe volledig af maar doen toch mee aan het verdrag. Bulgarije, Hongarije, Polen, Letland, Litouwen, Roemenië en Tsjechië hebben zich verplicht later aan te sluiten bij de EMU met de euro als munt.

Lastig was de eis van de landen zonder de euro om toegelaten te worden in de Euroraad. Polen wilde anders niet meedoen. Besloten is dat die landen jaarlijks uitgenodigd worden als de uitvoering van het verdrag aan de orde komt. Vergadert de Euroraad niet over de euro als zodanig maar over begeleidende aspecten (zoals concurrentiekracht) dan zijn alle landen die ratificeerden eveneens welkom.

President Nicolas Sarkozy wilde de Euroraad beperken tot de eurolanden. Hoe kleiner de groep, hoe zwaarder Frankrijk namelijk weegt. De president moest het bredere beraad accepteren zodra bleek dat alsmaar opsplitsen van de EU weinig landen aanspreekt.     

Moeilijk punt was verder de deelname van de Europese instellingen in de sessies van de intergouvernementele Euroraad. Besloten is dat behalve de Commissiepresident, de president van de ECB, Mario Draghi, altijd uitgenodigd wordt. De voorzitter van de Eurogroep en die van het Europees Parlement kunnen uitgenodigd worden ("may be invited"). Voorzitter Herman Van Rompuy, die tevens de Euroraad leidt, doet verslag van de vergaderingen in het Europees Parlement. 

Dit begrotingsverdrag is door kanselier Angela Merkel de andere landen afgedwongen. Zij kan haar aarzelende bevolking nu garanderen dat de eurozone voortaan op Duits rantsoen leeft, zonder overheidstekorten of inflatie. Aanvankelijk was vorig jaar niet één ander land voor deze aanpak te vinden. Merkel haalde eerst president Sarkozy over.

Een Duits-Frans voorstel konden de andere landen vervolgens niet afwijzen. Dit laatste geldt zeker voor de 'PIGS' (Portugal, Ierland, Italië, Griekenland en Spanje), dat zijn de vijf zwakke broeders in euroland. Zij hebben de Duitse financiële steun bikkelhard nodig.

Hoewel het om een intergouvernementeel verdrag gaat, krijgt het Hof van Justitie van de EU toch het laatste woord. Dat Hof is arbiter zodra een land de begrotingsnormen niet respecteert. De Commissie krijgt daarbij de rol van aangever waarna het land dat het roulerende voorzitterschap bekleedt de boosdoener in Luxemburg meestal zal aanklagen. De uitspraak van het Hof is bindend.

De meeste landen leggen de schuldenrem vast in hun grondwet. Nederland doet dit in de komende Wet Houdbare Overheidsfinanciën. Iedere regering met een ontoelaatbaar tekort die dit niet snel corrigeert, krijgt van de Commissie opdracht 0,2 procent van zijn bnp renteloos in Brussel te deponeren. Blijft dat land in overtreding dan vervalt dat bedrag aan de EU. Voor een land met de omvang van Nederland gaat het dan om circa 1,2 miljard euro verlies.

Wordt noch gecorrigeerd noch de boete gedeponeerd dan komt het Hof in beeld. Uitgangspunt is de zogenaamde buitensporigetekortprocedure uit het Verdrag VWEU. Voortaan kan alleen een gekwalificeerde (ruwweg driekwart) meerderheid van de ministers van Financiën een sanctie tegenhouden. Zo’n meerderheid die dan een zondaar de hand boven het hoofd houdt zal niet gauw ontstaan. Zelfs als de drie grootste landen samenspannen kunnen zij de straffende hand van de Commissie niet meer ontwijken.

Landen met een staatsschuld van meer dan 60 procent van hun bnp moeten daarvan minimaal vijf procent per jaar aflossen. Nederland is er niet in geslaagd ook hier de Commissie te laten sanctioneren. Nederland wilde de landen met een buitensporig tekort bovendien in de Raad van Ministers het stemrecht ontnemen. Dat is evenmin gelukt.

De nieuwe strategie voor economische groei komt van Frankrijk en Duitsland. Voorzitter Herman Van Rompuy schreef met de Commissie de eindtekst. Commissievoorzitter José Manuel Barroso hield een half uur durende presentatie "Growth and Jobs: Next Steps", gevolgd door een debat van twee uur.

Met drie aangrijpingspunten wil de Europese Raad de recessie aanpakken: 'jobcreatie', voltooiing van de interne markt en betere financiering van het bedrijfsleven. Wel is afgesproken dat het scheppen van banen de overheid geen extra geld mag kosten.    

Uitgangspunt van de strategie is versterking van de concurrentiekracht en stimulering van groene economische groei. Met een record van 23 miljoen ingeschreven werklozen op de achtergrond levert dit voorjaar iedere regering een plan voor nationale jobcreatie. Brussel kan dat geheel van 27 plannen effectiever maken door de interne markt, "de drijvende kracht achter Europa’s economische groei", aldus de slotverklaring, te voltooien.

Premier Mark Rutte wees er op dat die open markt slechts voor veertig procent is gerealiseerd. Vooral bij de dienstverlening bestaan talloze barrières die bedrijven belemmeren hun vleugels over de grenzen uit te slaan. Het Europees patent (al dertig jaar voorwerp van onderhandelingen), meer e-commerce, een digitale economie en het Europese energienetwerk zijn enkele actiepunten.

Het Europese midden- en kleinbedrijf (mkb) wordt aangeduid als "de ruggengraat van het Europese economische succes en de belangrijkste bron van werkgelegenheid". Op allerlei terrein waar de EU actief is, zal dat mkb meer aandacht krijgen. 

Fenomeen dat aandacht verdient is dat tegenwoordig bij ieder project lidstaten afhaken. Dit is in strijd met de basisgedachte van de Europese Unie, maar wordt niettemin zonder klachten geaccepteerd. Zo doet Zweden niet mee aan de groeistrategie. Zij groeien daar als kool en hebben zitten dubben of ze wel mee zouden doen met het begrotingsverdrag. Dan bovendien óók nog participeren in een verklaring over economische groei vinden de Zweden te veel gevraagd

In Spanje en Griekenland zit ruwweg de helft van de jongeren werkloos thuis en in Italië, Portugal en Slowakije een derde. Nederland met de laagste jeugdwerkloosheid (8,6 procent) geldt als model. Rutte hield zijn collega’s voor dat jongeren in Nederland alleen een uitkering krijgen als zij een opleiding of training volgen.

Voor het eerst willen de politieke leiders de overgebleven gelden uit Europese fondsen bestemmen voor bestrijding van de jeugdwerkloosheid. Het gaat tot 2014 om maar liefst 82 miljard euro, aanvankelijk voornamelijk bestemd voor regionale ontwikkeling.

Gebrek aan goedgekeurde projecten is een oorzaak. Veel regeringen ontbreekt het geld om hun eigen aandeel daarin te financieren. Zo ontstond  een stuwmeer van 82 miljard. Normaal gaat wat op de begroting overblijft terug naar de hoofdsteden. Na de top heeft Barroso de regeringen van Italië, Griekenland, Ierland, Letland, Litouwen, Portugal, Slowakije en Spanje gevraagd met Europese steun projecten te starten. Dit zijn de landen waar minstens een op de drie jongeren werkloos is.

De suggestie van de Duitse minister van Financiën Wolfgang Schäuble om Griekenland de bevoegdheid over zijn begroting te ontnemen ging in de Europese Raad van tafel. Athene belooft al twee jaar reeksen bezuinigingen en privatisering van overheidsbezittingen die achteraf niet van de grond komen.

Zo kondigde de regering vorig jaar aan 30.000 overbodige ambtenaren naar huis te sturen. In werkelijkheid zijn er nog geen duizend vertrokken. Toch is het land vorig jaar 110 miljard Europese steun toegezegd. Merkel zei "dat controle van buitenaf nodig wordt als een land niet aan de condities voldoet". Zij verwees naar Portugal en Ierland.

Dat zijn landen die eveneens aan de grond zitten, die geen schuldkwijtschelding krijgen zoals Griekenland, maar toch pijnlijke saneringen doorvoeren, aldus Merkel. De andere landen met Frankrijk voorop vinden het onder curatele stellen van Griekenland geen goed idee. Alleen Zweden en Nederland hebben wel begrip voor de Duitse wens. 

Is in de marge van de Europese Raad gesproken over de mogelijkheid dat Griekenland de eurozone verlaat? Hoewel premier Rutte dit ontkent, spelen volgens persberichten Duitsland, Nederland en Finland met die gedachte. Krijgen zij binnenkort bijval ? "Valt Griekenland uit, dan storten de speculanten zich op Spanje en Italië".

Maar zijn anderzijds binnenkort die twee landen uit de gevarenzone, dan kunnen wij Griekenland best missen. Want 240 miljard euro lenen aan zo’n klein land dat bovendien niet saneert, is niet meer uit te leggen", aldus een hoge Franse regeringsbron in dagblad Libération van 1 februari. 

Maandenlang al onderhandelen IMF, EU en ECB moeizaam met Athene over een nieuwe megalening van minstens 130 miljard euro. In oktober is al besloten dat de bankwereld voor minstens 100 miljard Griekse staatsobligaties moet afstempelen.

Dit komt neer op omzetting  van die obligaties in riskante 30-jarige leningen aan Griekenland tegen een lage rente. Daarnaast moeten de eurolanden, de ECB en het IMF voor de nieuwe lening nogmaals vele tientallen miljarden storten. De deal gaat alleen door als Griekenland hervormingsplannen overlegt die in 2020 resulteren in een staatsschuld van 120 procent van het bnp.

Dat is dan altijd nog het dubbele van wat in de eurozone is toegelaten. Onderdeel van de deal die dezer dagen tot stand moet komen is een verdere algemene verlaging van de loonkosten, dus van het Griekse levenspeil. 

De leiders gingen zonder nadere discussie akkoord met de tekst van een speciaal verdrag dat een "European Stability Mechanism" (ESM) creëert. Ook hier is voor een intergouvernementele aanpak gekozen, dus buiten de geijkte paden van de EU om.

Besloten is dat dit permanente noodfonds ESM per 1 juli in Luxemburg het tijdelijke (nogal sukkelende) EFSF vervangt. Bij de ondertekening van het verdrag op 2 februari in Brussel zei Van Rompuy dat het nieuwe fonds een uitleencapaciteit krijgt van "om te beginnen" 500 miljard euro. Het fonds bevat daartoe 700 miljard, te weten 80 miljard gestort en 620 miljard garanties van de eurolanden.

EFSF en ESM financieren zoals bekend de miljardensteun aan de landen die niet meer in staat zijn voor eigen rekening op de kapitaalmarkten te lenen. Tot nu toe gaat het om Griekenland, Ierland en Portugal. Zou Spanje of Italië in ademnood komen dan heeft het fonds onvoldoende middelen. Belangrijk openstaand punt is daarom of Duitsland meegaat met de grote meerderheid van landen (waaronder Nederland) die het ESM minstens 250 miljard extra wil verschaffen. 

Dit was (alweer) de top van kanselier Merkel die de anderen haar opinies opdrong. Haar opzet (met Nederlandse steun) de crisis te rekken om aldus de rest van Europa haar zuinige economisch beleid op te dringen is geslaagd. "De schuldenrem is niet tijdelijk maar voor altijd", zo beklemtoonde de kanselier in Brussel.

Sedert Frankrijk zijn AAA-status onlangs werd ontnomen, moet Sarkozy dansen naar het pijpen van Berlijn. Er komen daarom geen euro-obligaties die de schuldenlast over alle eurolanden uitsmeren. Een positieve sfeerverandering in de Europese Raad is verder de komst van de hervormer Mario Monti namens Italië. Ten slotte valt op dat Cameron het aanvankelijke Britse verzet tegen het begrotingspact wat heeft getemperd.      

Het was de vijftiende top binnen twee jaar over de eurocrisis. Voor één keer was de druk van de financiële markten om tot onmiddellijke besluiten te komen afwezig. Al sedert het Kerstreces laten die markten Europa met rust. Dat is volgens insiders te danken aan de ECB die in december een enorme sloot geld, 489 miljard euro, tegen een spotprijs voor drie jaar beschikbaar stelde aan de Europese banken.

Volgens de Financial Times denkt ECB-president Draghi voor eind februari aan een nog veel grotere injectie van mogelijk wel duizend miljard. Spotgoedkope mammoetleningen moeten het bankwezen zelfvertrouwen geven, zodat banken weer gaan uitlenen aan bedrijven en particulieren.

De rust op de markten gaf voorzitter Van Rompuy gelegenheid de leiders te laten nadenken over bovenstaande maatregelen die pas effect krijgen op langere termijn. Merkel gaf bij haar afsluitende persconferentie een pakkende samenvatting van het gebeuren: "een kleine maar belangrijke stap in een langdurig proces".