Visa uitdelen, grenzen bewaken en toekijken.

Nationalistisch beleid zet Schengenakkoord onder druk bij de opvang van Noord-Afrikaanse immigranten/vluchtelingen

Marij Leenders*

Toen de berichten en beelden binnenkwamen over de grote aantallen Tunesische en andere Noord-afrikaanse vluchtelingen die het eiland Lampedusa bijna deden bezwijken, was de hoge nood van de vluchtelingen, die met gevaar voor eigen leven de Middellandse Zee waren overgestoken, zichtbaar. Ook de opvallende grootmoedige reactie van de inwoners van het eiland Lampedusa, gewend aan instroom van immigranten en asielzoekers, was indrukwekkend. Dit beeld stak schril af tegen de reacties van de EU-lidstaten. De lidstaten blijken in deze tijden van economische crisis nog meer dan voorheen te koersen op een nationaal in plaats van een Europees immigratiebeleid. Dit is niet nieuw maar wel opvallend aangezien er sinds 1985 duidelijke afspraken zijn gemaakt in het Schengenakkoord over een belangrijk aspect bij immigratie namelijk het vrije verkeer van personen tussen lidstaten. In de politieke discussies over migratiecontrole zien we na de Tweede Wereldoorlog het spanningsveld tussen nationale soevereiniteit versus internationale verantwoordelijkheid in verschillende gedaantes terugkeren. De reactie van de lidstaten op de komst van de Noord-afrikaanse migranten/vluchtelingen in februari van dit jaar kunnen in deze historische context worden geplaatst. Drie landen trekken hierbij de aandacht: het land van eerste opvang Italië; het aan Italië grenzende Frankrijk dat met de gevolgen van het optreden van Berlusconi wordt geconfronteerd en Nederland als een van de lidstaten die zich niet verantwoordelijk achten voor de problemen op Lampedusa. Een conflict dat in essentie niet gaat over het aan banden leggen van de instroom van immigranten, over de noodzaak hiervan is iedereen het wel eens, maar over de strijd tussen nationale soevereiniteit versus Europese verantwoordelijkheid. Wordt hierbij in de eenentwintigste eeuw de lijn van het Schengenakkoord voortgezet waarbij West-Europa zich bij het vaststellen van het immigratiebeleid steeds meer als een nationale staat gaat gedragen ten opzichte van de  rest van de wereld?  De opstelling van de lidstaten bij de Lampedusa-kwestie laat een hieraan tegengestelde beweging zien.

Sturing immigratie

Sinds de Tweede Wereldoorlog zien we een golfbeweging in het beleid gericht op sturing van migratie. Kernvraag daarbij is of het een nationale of internationale verantwoordelijkheid zou moeten zijn. Rechtssocioloog en immigratierecht expert C.A. Groenendijk onderscheidt daarbij vier periodes. In de eerste chaotische periode na de Tweede Wereldoorlog (1945-1955) is voor bijna elke grensoverschrijding in Europa nog een visum verplicht. In de tweede periode (1955-1970), gekenmerkt door opleving van de economie en Koude Oorlog, worden het reisverkeer en de arbeidsmigratie binnen West-Europa geliberaliseerd. De visumplicht wordt voor de meeste landen afgeschaft. In de derde periode (1970-1985), die begint met de energiecrisis, toont de emigratiepolitiek een gespleten karakter. Enerzijds is er verdere liberalisatie van migratie binnen West-Europa, onder andere door de uitbreiding van de EG van zes naar twaalf leden. Anderzijds worden er, vooral vanaf de economische recessie aan het begin van de jaren tachtig, steeds meer beperkingen opgelegd aan nieuwe immigranten uit landen buiten de EG. De vierde periode loopt vanaf 1985, als besloten wordt op korte termijn de binnengrenscontrole op te heffen en een begin te maken met de voorbereidingen van de interne markt in de EG in 1992. In 1985 wordt ook als voorloper hiervan het Akkoord van Schengen gesloten. De gespleten politiek uit de vorige periode wordt versterkt: meer migratievrijheid binnen West-Europa en tegelijkertijd meer restricties voor migranten buiten West-Europa. De praktijk van voorjaar 2011 met de komst van vele Noord-Afrikaanse vluchtelingen/migranten maakt duidelijk dat dit systeem zwaar onder druk staat.

Kettingreactie

Een aantal dagen na de komst van vele duizenden Tunesiërs naar het eiland Lampedusa, deed de Italiaanse premier Berlusconi tevergeefs een beroep op de ‘Europese solidariteit’ bij de opvang van deze mensen. ‘Europese solidariteit’ klinkt overigens nogal schijnheilig uit de mond van Berlusconi die nog kort tevoren op eigen houtje afspraken maakte met de Libische leider Gaddafi over het terugnemen van vluchtelingen. De EU-lidstaten gaven geen gehoor aan de oproep van de Italiaanse minister-president waarop deze besloot het heft in eigen handen te nemen: hij verstrekte aan de 25.000 Tunesiërs een tijdelijke humanitaire verblijfsvergunning (half jaar geldig) zonder dat daarvoor een paspoort hoefde te worden overlegd. De Tunesiërs konden dankzij het Schengenakkoord met deze vergunning vrij door Europa reizen. Hij dwong op deze manier ‘burden sharing’ af. Uit welke mensen de groep vluchtelingen bestond was toen (en ook nu) nog niet bekend. Er zijn geen betrouwbare gegevens voor handen over hoeveel van hen arbeidsmigranten of vluchtelingen zijn. Gegevens die nodig zijn voor Italië maar ook voor de EU om een adequaat beleid te kunnen vaststellen.

Frankrijk was het EU-land dat direct met de provocerende opstelling van Berlusconi werd geconfronteerd. Er ontstond een kettingreactie: Op 7 april weigerde de Franse regering om Tunesiërs die Frankrijk als einddoel hadden langer toe te laten op de enkele dagen ervoor verstrekte tijdelijke verblijfsvergunningen, ze voerde grenscontroles in en de Tunesiërs werden teruggestuurd naar Italië. Volgens de Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken Maroni, schond Frankrijk de Schengenovereenkomst door Tunesiërs met een geldig visa terug te sturen. De spanning tussen Italië en Frankrijk liep hoog op.

In Nederland liet minister-president Rutte weten dat de toestroom van vreemdelingen op Lampedusa een Italiaans probleem was. Vooral de oppositiepartij PvdA voelde de verantwoordelijke minister van Immigratie en Asiel, Leers, hierover aan de tand. De minister werd om een principe-uitspraak gevraagd: Was de minister van mening dat gezamenlijke praktische actie vanuit EU, met daarbij evenredige Nederlandse bijdrage, niet verreweg de voorkeur verdiende, boven het nu door de lidstaten bewandelde pad van visa uitdelen (Italië), grenzen bewaken (Frankrijk) en toekijken (Nederland) vanuit een bekrompen nationaal belang? Volgens de PvdA-fractie leidde dit tot verziekte verhoudingen binnen de EU, tot extra illegalen in Europa en in Nedeland en tot talloze vreemdelingen zonder eerlijke procedures. Met name de PvdA en GroenLinks waren van mening dat het vreemdelingenprobleem op Lampedusa een Europees probleem was en dus ook in Europees verband moest worden opgelost. Zij kregen hiervoor de handen niet op elkaar. De Nederlandse regering overweegt, na Frankrijk, België en Duitsland de grenscontrole op te voeren. Minister Leers hoopt nieuwe wetgeving te realiseren om Nederland weer baas te maken over eigen grenzen. Stemmen gaan ook op bij andere lidstaten om het Schengenverdrag aan te passen op het punt van vrij verkeer van personen.

En waar blijft in dit geharrewar de verantwoordelijke Eurocommissaris Cecilia Malmström? Haar reactie was afwachtend en weinig doortastend. Begin mei kondigde zij een serie maatregelen aan waarbij ze deels tegemoetkomt aan de oproep van bovengenoemde lidstaten: bij plotselinge massale immigratie moeten de binnengrenzen tijdelijk op slot kunnen, mits door Brussel gecoördineerd. Ze wil niet tornen aan het Schengenakkoord dat paspoortvrij reizen mogelijk maakt, een van de pijlers van de EU. De herinvoering van de grenscontrole maakt onderdeel uit van de renationalisatiegolf die door Europa waart: Europese verworvenheden brokkelen af, nationale weerstand neemt toe.

*Marij Leenders is verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in Nijmegen