Parlementen politiek vergeleken

Wie naar een parlement kijkt – nationaal, Europees of lokaal – met uitsluitend institutionele belangstelling, mist een essentieel deel van de werkelijkheid. Staatsrechtelijke duidingen, zeker in ons land, ‘vergeten’ dikwijls het bestaan en de structurerende invloed van de politieke partij in executieve en volksvertegenwoordiging. Dit, terwijl het historisch gesproken de politieke partijen zijn die een volksvertegenwoordiging representatief maken voor wat er onder de bevolking leeft. Omgekeerd, als er met het functioneren van het parlement iets mis is, verdient het aanbeveling naar het functioneren van politieke partijen te kijken, meer dan naar het instituut parlement of gemeenteraad.

In de dagelijkse werkelijkheid zijn regering en parlement (ofwel: B&W en raad) niet veel meer dan een omhulsel en tegelijk arena waarin het politieke spel wordt gespeeld en waarin politieke machtsverhoudingen domineren, meer dan juridische. Zo kan een parlementair stelsel formeel wel ‘dualistische’ trekken hebben, maar dankzij de politieke machtsverhoudingen ‘monistisch’ functioneren. Sommige juristen en veel journalisten willen doen geloven dat een volksvertegenwoordiging dan niet naar behoren functioneert, maar zo verliezen zij het karakter van het parlement of de raad als arena uit het oog.

Het is dankzij partijpolitieke meerderheidsvorming dat een regering tot stand komt die kan rekenen op parlementaire steun. Het is diezelfde meerderheidsvorming die een oppositie tot stand brengt, die alternatieven voor het regeringsbeleid kan demonstreren. Beide, regeringsmeerderheid en oppositie, zijn aldus in staat aan regeren en wet geven richting te geven en tegelijk de bevolking te laten zien hoe het anders zou kunnen. Zo kan, als het goed gaat, de kiezer periodiek beslissen wie dient te regeren en wie niet.

De negentiende-eeuwse geschiedenis, zonder hechte partijen, heeft laten zien hoe moeilijk het is om enigszins coherent overheidsbeleid tot stand te brengen zonder een voorspelbare meerderheid in regering en parlement beide. Fameus is het voorbeeld van het (liberale) verlangen naar een inkomstenbelasting die, door het gebrek aan politieke binding, vijftig jaar nodig heeft gehad om tot stand te komen.

Vandaag zien wij de voordelen, maar vooral de bezwaren van het in Nederland zo geïdealiseerde ‘dualisme’ in de werkwijze van de Europese instellingen. Het Europese Parlement mag dan onafhankelijk van de Commissie opereren en zonder veel partijtucht naar wetgeving kijken, voor de meeste burgers wordt het juist daardoor tot een onherkenbaar instituut. Op zijn best ziet het er, in zijn wetgevende werk, uit als een technocratisch opererend gezelschap. Het is hier al eens gezegd: in het Europese Parlement domineert daardoor de policy without politics.

De kritiek in heel Europa is dat er te weinig binding is tussen Commissie en Parlement en dat er geen echte meerderheid en oppositie tot stand komen, die leven brengen in het Europese politieke bedrijf en er richting aan geven. Partijtucht, in regering en in oppositie, is blijkbaar niet alleen een dwangmiddel. Zij laat ook zien waar het in de politiek om draait.

Dat neemt niet weg dat de parlementaire arena ook kan denatureren: als de regering, met behulp van een verzekerde meerderheid, het parlement naar haar hand gaat zetten. Niet langer is de regering (of B&W) de uitvoerende commissie van de parlementaire meerderheid, maar is de parlementaire meerderheid de applausmachine van de regering, soms zelfs, zoals in Londen nogal eens, van de Prime Minister.

Daartegen bestaan maar twee remedies, die niet zijn gelegen in institutionele vernieuwingen. De ene is dat parlement en gemeenteraad de constitutionele rechten van de volksvertegenwoordiging primair beschouwen als de rechten van de oppositie. De tweede remedie is de onafhankelijke, individuele volksvertegenwoordiger, die zich er steeds van bewust is dat het goed functioneren van parlement of raad van hem (of haar) afhangt.

Dit is deel 2 in een serie van vijf columns die het verkeer van Europees, nationaal en lokaal parlement met zijn respectieve executieve beogen te vergelijken. Deel 1, 'Parlementen juridisch vergeleken', is verschenen op 6 juli (zie hieronder).