Parlementen juridisch vergeleken

Het dagelijks verkeer tussen regering en parlement wordt doorgaans beschreven met behulp van staatsrechtelijke begrippen. Een politiek stelsel wordt dan aangeduid als ofwel ‘monistisch’ ofwel ‘dualistisch’.

In het eerste geval is de regering formeel niet meer of minder dan een uitvoerende commissie van het parlement. In gemeentelijke termen: het college van B&W is uitvoerend orgaan van de gemeenteraad. In zulk systeem is de minister of wethouder per definitie lid van de volksvertegenwoordiging. Dat het uitvoerende orgaan het vertrouwen nodig heeft van de volksvertegenwoordiging spreekt vanzelf.

In het tweede geval opereren regering en parlement sterk gescheiden van elkaar. Er is geen sprake van een vertrouwensrelatie; een lid van de executieve (minister, wethouder of, in Europa, Commissaris) kan niet tegelijk lid zijn van de volksvertegenwoordiging. Dikwijls beschikt de executieve over een eigen kiezerslegitimatie: de president wordt, zoals in de Verenigde Staten en Frankrijk, rechtstreeks gekozen. In veel Europese staten gebeurt dat ook met de burgemeester.

Zolang deze categorieën worden gebruikt om een politiek stelsel juridisch te beschrijven is er niets aan de hand. Zo kan men immers laten zien dat er grofweg twee vormen van democratie zijn: de dualistische, meestal presidentiële, variant en de monistische, parlementaire variant. Modelvoorbeelden zijn de presidentiële (dualistische) Verenigde Staten en het parlementaire (monistische) Groot-Brittannië.

In deze beschrijvende aanpak moet het Nederlandse parlementaire bestel worden geduid als iets tussen monisme en dualisme in. Monistische elementen zijn het gedeelde wetgeverschap van regering en parlement, maar vooral het ontbindingsrecht en de vertrouwensregel. Dualistisch is het sinds 1938 bestaande verbod op het gecombineerde lidmaatschap van regering en parlement.

Tot 2002 was ons gemeentelijke bestel zuiver monistisch van aard, al werd er door de gemeenteraad gewoonlijk veel aan B&W gedelegeerd. Sindsdien is er sprake van een meer dualistisch systeem. Weliswaar wordt de burgemeester niet direct gekozen (dat zou consequent zijn geweest) maar de wetgevende taak berust exclusief bij de raad. Het lidmaatschap van B&W en raad is onverenigbaar geworden en B&W kunnen de raad niet ontbinden. Nogal inconsequent: B&W behoeven wel het vertrouwen van de gemeenteraad. De Groninger staatsrechtgeleerde en lid van de Eerste Kamer, Alphons Dölle, sprak onlangs dan ook snedig van ‘dualisme light’ in het gemeentebestuur sedert 2002.

In de Europese Unie is de zaak ingewikkelder. De Europese Raad en de raad van ministers vormen er een deel van de executieve macht, maar de raad van ministers is tevens medewetgever. Geen van beide zijn echter verantwoording schuldig aan het Europese Parlement. De Europese Raad heeft nog het meeste weg van een ‘collectief’ Amerikaans presidentschap, al wordt hij niet rechtstreeks gekozen. De raad van ministers ontwikkelt zich langzaam tot een soort senaat, het meest vergelijkbaar met de Duitse Bundesrat, die ook (deelstaat)regeringen representeert.

Voor het Europese Parlement is de Commissie het belangrijkste regeringsorgaan. Van haar gaat het wetgevende initiatief uit, maar ook het budgettaire. Zij kan binnen wettelijke kaders zelf handelen, zoals wij vooral kunnen waarnemen als het om mededinging en (ongeoorloofde) staatssteun gaat. De Commissie als geheel heeft het vertrouwen nodig van het Europese Parlement.

Voor het overige is het stelsel zuiver dualistisch: op de samenstelling van de Commissie had het Parlement tot voor kort amper invloed. Dat verandert dankzij het Verdrag van Lissabon. Het Parlement beraadslaagt en besluit in volledige onafhankelijkheid van de Commissie, zeker als het over regelgeving gaat.

Wat in deze zuiver institutionele, staatsrechtelijke beschrijving opvalt, is het volledige ontbreken van de politieke partij als richtinggevende kracht. De staatsrechtbeoefening, vooral in Nederland, weet aan de politieke partij geen plaats te geven. Dat heeft zij overgehouden aan Thorbeckes diepe weerzin tegen de politieke partij. Zo dreigen juridische duidingen een bloedeloos te blijven, ook en juist in de vergelijkende studie van democratische systemen.

Dit is deel 1 in een serie van vijf columns die het verkeer van Europees, nationaal en lokaal parlement met zijn respectieve executieve beogen te vergelijken.