Toezien wordt afzien

In de kredietcrisis werd getracht het begrip 'vertrouwen' te revitaliseren. Begrijpelijk, pas als het donker wordt, worden de sterren zichtbaar. Zo rijst ook de ster van vertrouwen. Vertrouwen intrigeert. Politiek-bestuurlijk is het iets wat je vooral vráágt. In intermenselijke verhoudingen eerder iets dat je gééft. Het huist misschien wel daarom niet zelden op een wolk van softheid.

In het bedrijfsleven niettemin is (nog steeds) vertrouwen de meest harde factor bij het nemen van risicovolle beslissingen aan het begin van een proces, bijvoorbeeld inderdaad beursbeslissingen. Er is ook niet veel anders om op terug te vallen.

Bij de overheid ligt dat precies andersom. Daar heeft men niet veel met het begrip vertrouwen en wordt aan het begin van risicovolle besluiten (college- en coalitievorming) juist het wantrouwen verzameld en neergelegd in college- en regeerakkoorden. De vertrouwenskwestie is pas aan de orde aan het eind van het proces, als het vertrouwen verdwenen is.

Minister Bos zet dit soort beeldvorming weliswaar stevig onder druk en laat de bedrijfslevens- en overheidsbeelden van vertrouwen aardig door elkaar lopen, maar de vraag is wat beklijft.

Net als het begrip vertrouwen zelf, intrigeert ook de Werdegang van vertrouwen in het Openbaar Bestuur. Het vertrouwen van de burger in het Openbaar Bestuur lijkt ingebed in een zesjescultuur. Het komt nooit ver boven een voldoende uit. Dat laat zich niet simpel analyseren. Er zijn niettemin bepalende factoren in de structuur van de overheid, die de werking van het begrip van vertrouwen sterk beïnvloeden. We hebben in Nederland niet gekozen voor een Angelsaksisch bestuursmodel, waarbij de operationele en niet-operationele bestuurders in één bestuur worden ondergebracht. In de governance van zowel het bedrijfsleven als de overheid prefereren wij een strikte scheiding tussen besturen en toezien en brengen beide onder in afzonderlijke organen, raden en colleges van bestuur ener-, en raden van commissarissen en toezicht anderzijds. Het toezicht moet onafhankelijk en kritisch zijn.

Het belang van op deze manier besturen en toezien wordt hoog gewaardeerd. Je vindt in Nederland nauwelijks pleitbezorgers van het Angelsaksische model. De recente geschiedenis toont desondanks de nadelen van ons model. Het toezicht heeft wel erg veel vlees op de botten gekregen. Bij de overheid hebben de Inspecties van de ministeries zich doorgaans krachtig ontwikkeld en zich nagenoeg alle functies van de Trias Politica eigen gemaakt. Ze zien niet alleen namens hun minister toe, maar bemoeien zich veelal ook intensief met de bedrijfsvoering, spreken recht in kwestieuze zaken en sanctioneren met boetes en maatregelen.

In het bedrijfsleven is de ontwikkeling van Autoriteiten interessant. Nagenoeg elke maatschappelijke sector van enige betekenis kent tegenwoordig zijn eigen Autoriteit. Dat loopt van AFM tot NMa, van ZA tot VWA, van OPTA tot Commissariaat voor de Media. Ook daar een zelfde usurpatie van de Trias.

Zo schrikt de Energiekamer van de NMa er niet voor terug de bedrijfsvoering van de netwerkbedrijven op onderdelen tot in de puntjes te regelen, inclusief winstmarges en kwaliteitsniveaus (x- en q-factoren). Men stelt eigen regels en eigen sancties. De apparaten van de Autoriteiten zijn fors uitgedijd, niet erg gehinderd door bezuinigingsdrift bij departementen. Integendeel, vaak zit er meer kwantiteit en kwaliteit dan bij de geassocieerde ministeries zelf. Niet voor niets hoorde ik laatst iemand verzuchten dat wij eerder op weg lijken te zijn naar een Autoritair regime, dan naar een verbetering en verfijning van onze democratie.

Natuurlijk hebben regering en parlement gelijk als ze zich niet te veel met uitvoering en handhaving willen bemoeien en vooral niet met details bezig willen zijn, maar de schaduwzijden beginnen wel erg confronterend in beeld te komen. Als je de complexiteit buiten de deur van regering en het publieke debat zet, mag je je ook niet verbazen als de daarmee belaste toezichthouders zich zelfstandig ontwikkelen en machtige organen worden. Je plaatst jezelf als Kamer en regering gaandeweg in een marginale positie, niet bij machte om bij knellende vraagstukken nog veel anders te doen dan grof ingrijpen. Zo roep je de magere zesjes bij bosjes over je af. Het toezicht is in Nederland wel erg machtig aan het worden en besneeuwt het land met verantwoordings- en monitorinformatie die als administratieve last nauwelijks nog valt te torsen. Toezien is afzien aan het worden.

De vraag is of dat erg is en zo ja, hoe erg. Er wordt voortdurend geroepen dat er meer toezicht moet komen. Het Nederlandse toezicht is geen stelsel dat berust op vertrouwen. Integendeel, juist het gebrek eraan veroorzaakt de berg administratieve lasten waaronder de samenleving gebukt gaat zonder de zegeningen ervan te kunnen tellen.

Ik ben geneigd te denken dat het erg is, dat het moet gaan om méér vertrouwen, dus om een kwestie van geven in plaats van vragen, om   peer-review   in plaats van auditing, om meer binnen dan buiten de deur. Kortom, dat het eerder gaat om meer en beter besturen dan om meer en beter toezicht.

Ed d' Hondt is voorzitter van de GGD Nederland, en voorzitter van het bestuur van het Montesquieu Instituut.