Europa in de Grondwet?

Joop van den Berg wees er in zijn column van 10 oktober nog terecht op: het Nederlandse parlement praat onvoldoende mee over Europese dossiers en heeft bij gelegenheid van de ratificatie van het Verdrag van Lissabon een kans voor open goal gemist om die invloed te vergroten. De volksvertegenwoordiging moet meer directe greep krijgen of nemen op Europese besluitvorming. Europa politiek negeren kan niet langer. Het wordt hoog tijd de rol van Europa te erkennen, de bevolking daarbij te betrekken en de Nederlandse Grondwet daaraan aan te passen.

Ierland stribbelt nog wat tegen, maar de Europese Grondwet-nieuwe-stijl (het Verdrag van Lissabon) lijkt er toch te gaan komen. De enige vraag lijkt nog: wie gaat het de Ieren vertellen?

Met de Lissabon-ratificatie is een einde gekomen aan een hele wonderlijke periode van beroering.  Nederland, eens een hondstrouwe bondgenoot in de Europese Unie (een van de oprichters en altijd te vinden in  de voorhoede)  sprak zich, de allereerste keer dat de bevolking zelf een uitspraak over Europa mocht doen, in 2005 onverwacht massaal uit tegen de Europese Grondwet.  Dat was een grote schok binnen de Unie, maar misschien nog meer in Nederland zelf. Wat was er toch aan de hand? Er waren er die de verklaring zochten in de complexiteit van de materie en de onkunde van de kiezers om zich daarover een oordeel te vormen. Een wat neerbuigende en paternalistische verklaring als je het mij vraagt, die denk ik ook niet klopt. Het lukt kiezers namelijk heel aardig zich eens per vier jaar bij de Tweede Kamerverkiezingen een oordeel te vormen over een veelvoud van complexe vraagstukken, maar enfin.  Een andere verklaring –  die ik beter kan volgen – hield het erop dat het ‘nee’ van 2005 te maken had met slechte regie van de regering. Daarom ging het referendum over van alles en nog wat, maar niet over de kern van het Verdrag zelf. Weer anderen oordeelden dat referenda niet passen bij de Nederlandse representatieve democratie en dat  ‘nee’-sentimenten altijd op voorsprong staan in referenda. Veel verklaringen, kortom, die het allemaal in context zoeken, maar niet in de materie zelf. Want zou het niet zo kunnen zijn dat de Nederlandse kiezer de indruk heeft dat hij geen zeggenschap heeft over Europa, en dat ook nooit heeft gehad? En dat, nu degenen die Europa al die jaren hebben ‘gerund’ komen vragen of de kiezer eventjes een kruisje wil zetten bij het behaalde resultaat, nul – beter ‘nee’ – op het rekest kregen?

Zo bezien is er met het compromis van het Verdrag van Lissabon – met nagenoeg dezelfde inhoud als het Grondwettelijke Verdrag – niets opgelost en is er niet naar het ´nee´ van 2005 geluisterd. Heel veel commentatoren kwamen al tot die conclusie – en dat waren zeker niet allemaal SP-ers of anti-Europeanen.  Iedereen blijft een beetje met een kater achter. De aandacht van nationale politici voor bananenschil Europa verslapt (en gaat weer terug in de slaapstand van voor 2004), veel kiezers voelen zich ‘gepiepeld’, en Europese instellingen en nationale bestuurders zijn inmiddels bang voor de rebellerende bevolking geworden en doen hun best burgers te betrekken door ze vooral veel uit te leggen. Dat evenwel, als vanouds, zonder ze er werkelijk bij te betrekken. Om een voorbeeld te noemen: onze eigen Tweede Kamer heeft na het Verdrag van Lissabon minder over de voorbereiding van EU-besluitvorming te vertellen dan voordien.  Doordat de pijlerstructuur vervalt , vervalt ook (de zin van) het instemmingsrecht dat de Kamer had voor zaken betreffende de justitiële en politionele samenwerking.  Invloed die de Kamer nu zelf heeft weggegeven. Joop van den Berg  noemde dat in zijn column – in navolging van Erik Jurgens - terecht een ‘gemiste kans’

Kan dat anders, moet dat anders? Ik denk het wel. Het wordt hoog tijd dat de Nederlandse bevolking nauwer bij Europese besluitvorming wordt betrokken en zich daar ook bij betrokken voelt.  Zonder dat draagvlak – en dat is iets anders dan gedoogsteun – valt op termijn de bodem onder  het Europese project uit. Wat in ieder geval niet meer kan is Europa weghouden bij de burgers, Europa negeren in de publieke discussie.

We zouden – nu er toch een staatscommissie aan het werk gaat om onze Grondwet te verlevendigen – eens kunnen beginnen bij de Grondwet. Kijken we naar die  Nederlandse Grondwet – hét basisdocument met de spelregels over wie onder welke voorwaarden recht mag vormen – dan valt op dat het woord Europa er niet één keer in voorkomt. Voor de Grondwet is de Europese Unie niet meer en niet minder dan enig andere volkenrechtelijke organisatie waaraan bevoegdheden kunnen worden of zijn overgedragen.  Besluiten van dergelijke organisaties kunnen rechtstreeks in Nederland doorwerken, als ze zich daarvoor lenen en netjes bekend zijn gemaakt. Voor de Grondwet  is de EU gewoon buitenlands beleid. En dat wordt – zo zegt artikel 90 – behartigd door de regering. De basisidee is dat de regering onderhandelt over belangrijke verdragen, die het zelf ook afsluit, en vervolgens voorlegt aan het parlement dat het resultaat dan wel of niet goedkeurt (artikel 91). Op basis van die verdragen kunnen volkenrechtelijke organisaties zoals de VN, de International Labor Organization (ILO), de NAVO en de EU aan de slag. Maar de EU is al lang niet meer een gewone volkenrechtelijke organisatie met een beperkt mandaat, zoals die andere organisaties. Het grondwettelijke schema past  hier wellicht niet meer. Misschien moeten de regels en dus de Grondwet op dit punt aan de EU-realiteit worden aangepast.

Er wordt al wat langer gepleit  om in de Nederlandse Grondwet een plaats voor de Europese Unie in te ruimen.  Als de Grondwet de belangrijkste regels over rechtsvorming bevat, dan mag de EU, die tenminste 1/5 van het totaal van de rechtsvorming in Nederland voor haar rekening neemt, niet ontbreken. De grondwetten van andere landen (nagenoeg in alle nieuwe lidstaten) noemen het EU-lidmaatschap ook. En een expliciete plaats voor EU in de Grondwet draagt mogelijk bij aan het besef dat Europa wezenlijk is voor ons bestel, en kan daarmee misschien de cultuur van doodzwijgen van Europa doorbreken. Kan…

Er pleit namelijk ook wel het een en ander tegen een plaats voor Europa in de Grondwet. Is het eigenlijk wel nodig? De staatsrechtelijke spelregels voor rechtsvorming binnen de EU zijn al in de Europese verdragen opgenomen.  En andere belangrijke organisaties zoals de Raad van Europa, de NAVO en de VN worden toch ook niet genoemd? Wat levert het per saldo op? Nu werkt het toch ook? En die vergelijking met andere grondwetten in Europa gaat misschien ook wel mank. In onze sobere Grondwet ontbreken zoveel elementen die je wel aantreft  in andere rechtsculturen – preambules, bepalingen over de werking van de parlementaire vertrouwensregel , toetsingsrecht, etc. Dat gegeven alleen vormt geen enkele reden om Europa-bepalingen in onze eigen Grondwet op te gaan nemen. ‘If it isn’t broke, don’t fix it’.

Alleen als er werkelijk problemen zijn, is er reden om de Grondwet aan te passen.  Zijn die er dan? Ik denk het wel. De huidige wijze van Europese zaaksbehartiging – helemaal over de boeg van de regering – werkt niet meer. De Tweede Kamer heeft geen greep op individuele Europese dossiers. Dat wordt vaak geweten aan de laksheid van de Kamer zelf en de ‘onkunde’ van de Kamerleden, maar dat zijn even zo vaak onterechte verwijten. De greep van de regering op de Europese dossier is zó groot en de kennisvoorsprong zo enorm dat kamerleden bijna noodzakelijk het nakijken hebben. Wie zich als kamerlid wel interesseert voor Europese aangelegenheden bewijst daarmee zijn carrière als politicus geen dienst. Het vergt een hoge investering, waarop het electoraat niet zit te wachten. En de inbreng is dan ook nog eens vaak vergeefs (zie ook mijn column van 4 augustus). Het verleggen van de koers die de regering heeft ingezet in een Europees besluitvormingstraject lukt zelden. Het parlement en de bevolking praten niet mee, maar krijgen in wezen de bereikte resultaten toegestuurd. Daar zou verandering in moeten komen. De Tweede Kamer zou als belangrijkste politieke forum een werkelijke aandeel moeten krijgen. Dat kunnen de leden – blijkt uit de recente geschiedenis – nu nauwelijks zelf bevechten. De regering – met name het Ministerie van Buitenlandse Zaken - is in Europese aangelegenheden oppermachtig en heeft de Kamer in de houdgreep. Daardoor investeren kamerleden ook steeds minder in deze verliespost waardoor de kennisachterstand en de desinteresse nog groter worden.

Het bewijs van deze trieste stand van zaken werd geleverd toen de Tweede Kamer over het Verdrag van Lissabon sprak en bij die gelegenheid het beetje invloed dat er nog was eenvoudig weggaf. En dat is dan de uiteindelijke  reactie op het Nederlandse ‘nee’: het parlement dat de regering méér macht geeft bij het behartigen van Europese zaken ten koste van parlementaire invloed.  Dat is natuurlijk niet goed. Schaamlappen als oranje-kaart procedures en burgerinitiatieven met onmogelijke procedurele hordes gaan daar niets aan verhelpen. Wat nodig is, is dat – geholpen door voorschriften in onze Grondwet – het Nederlandse parlement , net als in het geval van Nederlandse wetgeving (artikel 81 e.v. van de Grondwet) volledig bij  de voorbereiding van (tenminste) Europese wetgeving wordt betrokken. Ons eigen parlement moet vooraf meepraten over de Nederlandse positiebepaling in Brussel en niet alleen achteraf. In andere landen hebben ze dat geborgd door middel van een parlementair behandelingsvoorbehoud. Daar is veel voor te zeggen. We accepteren immers toch ook allang (tenminste 150 jaar) niet meer dat Nederlandse wetten door de ‘s Konings regering worden vastgesteld zonder enige inbreng van een volksvertegenwoordiging.  Waarom zouden we dat in Europese zaken  – als het gaat om de Nederlandse positie in de Raad van Ministers – wel accepteren?

Wim Voermans is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden en momenteel verbonden als fellow aan het Montesquieu Instituut voor vergelijkende Nederlandse en Europese parlementaire geschiedenis in Den Haag.