Lezing: 'Zijn de grote staatslieden verdwenen?'

De illusie van het persoonlijke leiderschap in de EU

Door Fred van Staden

Hoe belangrijk zijn individuele leiders voor de voortgang in de Europese samenwerking? Die vraag is weer aan de orde nu binnenkort beslissingen worden genomen over de bezetting van een aantal sleutelposities in de Europese Unie. Maakt het veel uit of Tony Blair dan wel ‘onze eigen’ Jan Peter Balkenende tot vaste voorzitter (in het buitenland zegt men graag ‘president’) van de Europese Raad wordt gekozen?

Zonder twijfel zal het wat uitmaken. De Franse president Sarkozy heeft vorig jaar laten zien dat het gewicht van het (tijdelijke) EU voorzitterschap niet alleen afhangt van de omvang van het land dat aan de beurt is, maar ook van de inzet en de kwaliteiten van de personen die Europa vertegenwoordigen. Het contrast tussen het Franse en daarop volgende Tsjechische voorzitterschap was wel erg groot. Toch zou het een grote vergissing zijn te denken dat de nieuwe voorzitter van de Europese Raad een beslissende invloed op de toekomstige koers van de EU zal kunnen uitoefenen. Daarvoor zijn de beperkende factoren te sterk.

Degenen die hoge verwachtingen koesteren over wat de nieuwe functionaris voor Europa kan betekenen, denken meestal met weemoed terug aan de beginjaren van de Europese integratie toen figuren als Monnet, Schuman, Spaak en Beyen in staat leken te zijn politieke scheppingsdaden te verrichten. Dank zij hun visionair optreden, zo wordt verondersteld, konden de Europese Gemeenschappen zich in voorspoed ontwikkelen, tijdelijke tegenslagen ten spijt.

Deze opvatting gaat voorbij aan de eenvoudige waarheid dat ook in Europees verband de mogelijkheden om leiderschap uit te oefenen sterk worden bepaald door de omstandigheden. De Amerikaanse theoreticus Andrew Moravscik zegt het zo: “Leiders scheppen niet de gunstige voorwaarden tot integratie, gunstige voorwaarden scheppen leiders”.

Het lijdt weinig twijfel dat de omstandigheden waarin Europese leiders tegenwoordig hun taken moeten uitvoeren aanzienlijk moeilijker zijn dan in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog. Naoorlogse leiders konden gebruik maken van het feit dat de natiestaat door de economische crisis in de jaren ’30 en de daaropvolgende oorlog in diskrediet was geraakt. Er bestond een sterke wil tot vernieuwing, die zich uitte in brede steun voor internationale samenwerking. Bovendien hadden veel burgers een heilig ontzag voor gezagsdragers. Leiders zaten stevig in het zadel, ook al omdat kiezers trouw bleven aan hun partijen. Ze konden daardoor, zonder vrees voor electorale afstraffing, hun nek uitsteken voor projecten die op korte termijn nationale offers vergden, maar op langere termijn zich royaal zouden terugbetalen in gemeenschappelijke voordelen. De totstandkoming van een gemeenschappelijke markt voor goederen en diensten in Europa is daarvan een sprekend voorbeeld.

Die gunstige omstandigheden van toen zijn grotendeels verdwenen. Er is nu sprake van renationalisering van de besluitvorming. De nationale hoofdsteden laten zich meer gelden. Burgers zijn niet langer bereid leiders blindelings te volgen. Leiders zijn ook onzeker geworden doordat veel kiezers op drift zijn geraakt. Bewegingen bij nationale verkiezingen hebben de kracht van politieke aardverschuivingen gekregen. Groeiende twijfel is ontstaan aan de wenselijkheid van verdere Europese eenwording. Paradoxaal is dit voor een deel het gevolg van het succes van de Europese integratie.

Dit proces is doorgedrongen tot in de haarvaten van nationale samenlevingen en heeft al lange tijd zijn overwegend technisch karakter verloren. De EU beslist tegenwoordig over de maximale omvang van nationale begrotingstekorten, de toelaatbaarheid van staatssteun aan noodlijdende bedrijven en toelating van goedkope arbeidskrachten. Dit zijn hoogst controversiële zaken die burgers extra schichtig hebben gemaakt voor nog meer Europese bemoeienis. Voor een ander deel heeft de angst voor de gevolgen van de mondialisering en immigratie het Europees project parten gespeeld.

Terwijl leiders dit project aanprijzen als het middel bij uitstek om Europa te wapenen in de moordende concurrentie op wereldniveau, zien veel mensen aan de onderkant van de samenleving de EU als een boosdoener die geen welvaart schept maar juist banen op de tocht zet en georganiseerde misdaad importeert.

Met deze tegenkrachten hebben Europese leiders te maken als ze proberen de EU weer op de rails te zetten, na alle problemen die zich hebben voorgedaan met de afwijzing van de Europese Grondwet en de uiterst moeizame ratificatie van het Verdrag van Lissabon.

Deze constatering is bij uitstek ook op de nieuwe voorzitter van de Europese Raad van toepassing. De ruimte die hij krijgt om meer te worden dan een technisch vergadervoorzitter en coördinator van nationale bijdragen, wordt in de eerste plaats bepaald door de grote lidstaten. Deze zijn momenteel niet erg geneigd veel macht ten gunste van de te benoemen functionaris uit handen te geven. Wel zou de laatste zijn stempel kunnen zetten op de selectie van de onderwerpen die in de Europese Raad worden besproken. Ook doet hij er in elk geval verstandig aan goede werkafspraken te maken met de voorzitter van de Europese Commissie en de – opgewaardeerde - Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Dit om te voorkomen dat te veel energie wordt verspild aan onderlinge competentietwisten.

De beperkte bewegingsruimte voor de nieuwe voorzitter tekent ook het dilemma waarmee diens keuze is omgeven. Hij moet van voldoende statuur zijn om door de leiders van de VS, China, India en Rusland als een gelijkwaardige gesprekspartner te worden aanvaard. David Miliband, de Britse minister van Buitenlandse Zaken, maakte dit criterium op een aardige wijze concreet: de leiders van deze landen moeten bereid zijn voor de EU afgezant desnoods het verkeer in hun nationale hoofdsteden stil te leggen. Maar tegelijk mag de voorzitter niet een zodanig diplomatiek gewicht krijgen dat hij door de leiders in de nationale hoofdsteden als een concurrent wordt gezien. Hoe dan ook, een bekwame voorzitter zal in concrete situaties zeker enig verschil kunnen maken, maar het is een illusie te menen dat hij de EU opnieuw zal kunnen uitvinden.

Prof.dr. A. van Staden is hoogleraar Internationale Betrekkingen aan de Universiteit Leiden en lid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Hij is de schrijver van het werk ‘Leiderschap in de internationale politiek. Waar zijn de grote staatslieden gebleven?’.

Deze lezing vond plaats in het kader van de Week van de Democratie en maakt tevens deel uit van de collegereeks 'Europese politieke leiders sinds 1945'