De Spreidingswet: testcase voor het wetgevingsbeleid?

Wetgevingsbeleid

De kinderopvangtoeslagaffaire heeft het algemeen wetgevingsbeleid de wind in de zeilen gegeven. De kwaliteit van wetgeving krijgt weer volop aandacht, althans op papier.

Dit blijkt ook uit het coalitieakkoord van het huidige kabinet. De klaroenstoot – onder de noemer van de versterking van de democratische rechtsorde – luidt dat de coalitie werkt aan een overheid die “betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig” is en dat wetten op “eenvoud, menselijke maat en uitvoering” beoordeeld moeten worden.

Belangrijke vaste elementen van het wetgevingsbeleid – men spreekt ook wel over wetgevingskwaliteitsbeleid – zijn de prognostische toetsing van de eenvoudige toepasbaarheid en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de voorgestelde wet. Die eisen hangen uiteraard met elkaar samen: een te complexe wet is ook niet goed uitvoerbaar. Ze zijn trouwens bepaald niet nieuw. Maar de nieuwe wind die met het coalitieakkoord door het wetgevingsbeleid waait, zet het belang van deze constanten natuurlijk wel kracht bij.

Spreidingswet: te complex en niet uitvoerbaar

Wat zou de impact zijn van dit nieuwe wetgevingsbeleid? De onlangs ingediende Spreidingswet vormt een in het oog springende testcase, niet alleen vanwege de politieke gevoeligheid van het onderwerp, maar ook omdat de Raad van State er in zijn advies gehakt van heeft gemaakt.

Zoals bekend, beoogt de regering met dit wetsvoorstel – officieel: het wetsvoorstel voor een ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’ – gemeenten te verplichten om mee te werken aan de realisatie van opvangplaatsen voor asielzoekers. Op dit moment is het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) afhankelijk van de vrijwillige medewerking van de gemeenten. Met de aangrijpende beelden van Ter Apel nog op het netvlies, is het doel van het wetsvoorstel om herhaling daarvan te voorkomen. Daarvoor is nodig dat de doorstroom van het Groningse aanmeldcentrum naar de gemeenten vlot verloopt.

De Spreidingswet kan de toets der kritiek echter in het geheel niet doorstaan. De Raad van State acht het wetsvoorstel – terecht – “onnodig complex” en de uitvoerbaarheid roept “indringende vragen” op. Daarbij weegt zwaar dat zo’n complexe wet, met een nieuwe bestuurlijke systematiek waarvan nog veel onduidelijk is, pas op zijn vroegst in 2024 effect zal hebben, terwijl de problemen met spoed moeten worden aangepakt. Wie de niet malse kritiek van de Afdeling advisering op het wetsvoorstel leest, ziet meteen dat dit wetsvoorstel flagrant in strijd is met de uitgangspunten van het wetgevingsbeleid. Maar uit het nader rapport blijkt zonneklaar dat de regering zich daarvan maar bitter weinig aantrekt.

Politieke realiteit en rationaliteit

Nu vormt de Spreidingswet wel een precair geval. Het lastige van het wetgevingsbeleid is dat het altijd achteraan komt. Het werkt, zo blijkt in de praktijk, vooral bij apolitieke dossiers, bij wetsvoorstellen waarvoor sowieso al veel draagvlak bestaat. Vooral dan is er ruimte voor de nauwgezette toepassing van dit beleid. Daarmee wil ik niet zeggen dat het wetgevingsbeleid onbelangrijk zou zijn, want heel veel zeer invloedrijke wetgeving heeft een dergelijk apolitiek karakter. Dat geldt bepaald niet alleen voor zeer algemene wetgeving, zoals omvangrijke bestanddelen van het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht, maar ook voor vele andere wetsvoorstellen op uiteenlopende specifieke maatschappelijke terreinen. Ook de politiek moet immers keuzes maken, niet alles kan volop aandacht krijgen.

Als de Spreidingswet echter iets niet is, dan is het wel apolitiek. Vanuit het perspectief van de regering is het niet moeilijk om te begrijpen waarom het zeer kritische advies van de Raad van State is “weggeschreven”. Het wetsvoorstel is immers gebaseerd op een met veel moeite bereikt politiek compromis, waarvoor de minister-president zelfs in hoogsteigen persoon de Tweede Kamerfractie van zijn eigen partij moest bewerken. Tegen die achtergrond zou de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, lid van dezelfde politieke partij, het zichzelf wel heel erg moeilijk maken, als hij het wetsvoorstel volledig overhoop zou halen. Vanuit politiek oogpunt is het volkomen logisch dat een moeizaam bereikte afspraak niet op losse schroeven wordt gezet.

Tegelijkertijd, wat hebben we aan wetgevingsbeleid als het niet van betekenis is wanneer het politiek spannend wordt? Dat is het spanningsveld van de voorgestelde Spreidingswet in optima forma: de rationaliteit van het juridische wetgevingsbeleid versus de rationaliteit van de politiek. Beleid versus draagvlak.

De tegenstelling tussen beleid en politiek, hoe gangbaar ook, is echter gekunsteld. Het uit elkaar houden van de beide rationaliteiten biedt een goede verklaring, maar zeker nog geen rechtvaardiging. In een democratische rechtsorde – het coalitieakkoord verwijst daar niet voor niets naar – is wetgeving gericht op de realisatie van onze burgerlijke vrijheden, met respect voor de mensenrechten en met inachtneming van ieders gelijkheid voor de wet, inclusief alle houvast en zekerheden die we daaraan kunnen ontlenen. Wetgeving die te complex en niet uitvoerbaar is, voldoet daar niet aan. Die leidt tot onaanvaardbare ongelijkheden en onrechtvaardigheden en – in het specifieke geval van de Spreidingswet – tot onaanvaardbare wachttijden. In een rechtsstaat behoort ook het wetgevingsbeleid onderdeel van de politiek te zijn.

Eerste Kamer

Het algemeen wetgevingsbeleid pleegt in de praktijk vooral veel aandacht te krijgen bij de voorbereiding van het wetsvoorstel en bij de advisering door de Raad van State. In de Tweede Kamer speelt het in de praktijk over het algemeen vrijwel geen rol. Het is in ons stelsel vooral de Eerste Kamer die geacht wordt speciaal op de wetgevingskwaliteit acht te slaan. Van de Eerste Kamer wordt steevast gezegd dat om die reden de politieke rationaliteit minder een rol zou spelen. Maar is dat een wensgedachte of een realiteit?

The proof of the pudding is in the eating. Wat weegt zwaarder: politiek of wetgevingsbeleid? Door de Spreidingswet zullen we zien hoe scherp de tanden van het wetgevingsbeleid nu echt zijn, en in hoeverre het wetgevingsbeleid tot onderdeel van de politiek is gemaakt.

Prof. mr. dr. F.J. van Ommeren is hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit (VU) en lid van de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB).