Wetgeving voor nationale noodsituaties moet op de schop

De coronapandemie bracht aan het licht dat het Nederlandse recht voor de aanpak van een crisis met een nationale impact, zeer beperkt functioneert. Voor de crisisbestrijding op lokaal en regionaal niveau kennen we echter al sinds 1851 een juridisch systeem dat zeer effectief dienst doet. Misschien moeten we ons daardoor laten inspireren bij de herziening van de wetgeving voor het overheidsoptreden bij nationale crises.

Huidige wetgeving

In de Gemeentewet van 1851 werd op voorstel van Thorbecke een bevoegdheid opgenomen op basis waarvan een burgemeester een lokale crisis, dus binnen zijn gemeentegrenzen, kan aanpakken. Ook de voorzitters van de 25 Nederlandse veiligheidsregio’s kunnen van die bevoegdheid gebruikmaken als een crisis regionaal van aard is: een crisis (met effecten) in meerdere gemeenten. Deze bevoegdheid om tijdelijke ‘noodwetjes’ uit te vaardigen – opgenomen in artikel 176 van de Gemeentewet – noemt men de noodverordeningsbevoegdheid.

Die bevoegdheid kan worden gebruikt om regels te stellen bij een grote variëteit aan noodsituaties zoals extreme weersomstandigheden, onbeheersbare evenementen, overstromingen, voetbalrellen of instortings- en explosiegevaar. Daarnaast biedt de bevoegdheid een grote flexibiliteit in de maatregelen die getroffen kunnen worden, denk aan gebiedsverboden of zelfs een evacuatieplicht. Dit alles geschiedt op basis van slechts één wettelijke bepaling. De kern daarvan luidt in al zijn eenvoud als volgt: indien zich ernstige wanordelijkheden of een ramp voordoen, dan wel bij de ernstige vrees daarvoor, dan kan de burgemeester wetgeving maken die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig is.

Het wettelijke systeem voor de aanpak van een crisis met een nationale impact kent niet zo’n noodverordeningsbevoegdheid. Dat systeem bestaat daarentegen uit honderden bepalingen voor allerlei verschillende bestuursorganen die verspreid in tientallen wetten zijn opgenomen. De daarin opgenomen bevoegdheden voor het optreden in crisissituaties zijn vaak sterk verouderd en heel gedetailleerd van aard. Verder is dit systeem incompleet en zijn de inwerkingstellingsprocedures soms zo ingewikkeld, dat het in de praktijk onwerkbaar is.

Toe aan herziening

Deze nationale crisiswetgeving bleek tijdens de coronacrisis dan ook al snel volstrekt ontoereikend. Zelfs in die mate dat we voor het uitvaardigen van de landelijke infectieziektebestrijdingsmaatregelen via een gekunstelde juridische constructie moesten gebruikmaken van de noodverordeningsbevoegdheid uit de Gemeentewet (!), uitgeoefend door de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s. Uiteindelijk moesten we zelfs een speciale coronawet maken om de zaak juridisch netjes te regelen. Die wet gold pas vanaf 1 december 2020, dus toen de crisis al bijna tien maanden vroeg om ingrijpend overheidsoptreden. Denk in dit verband ook aan de juridische chaos van begin 2021 rond de invoering van de avondklok op basis van een bijzondere nationale noodwet.

Dat het noodrecht voor nationale crises ingrijpend moet worden herzien, wordt – zeker sinds de coronacrisis – breed onderkend. Ook door bijvoorbeeld de Raad van State en de Onderzoeksraad voor Veiligheid. De noodzaak daartoe wordt steeds groter. Onze samenleving wordt in toenemende mate bedreigd door noodsituaties die niet lokaal of regionaal van aard zijn. Denk aan grote overstromingen of lange periodes van droogte of hitte door klimaatveranderingen, terrorisme, technologische dreigingen door de verdergaande digitalisering, maar ook aan (nog) niet voorzienbare crises. Ook de recent uitgebroken oorlog op het Europese continent tussen Rusland en Oekraïne onderstreept op trieste wijze de noodzaak van een bruikbaar en effectief noodrechtelijk systeem voor crises met een nationale impact in Nederland, bijvoorbeeld ten gevolge van schaarste van bepaalde producten, grote vluchtelingenstromen of cyberaanvallen.

Uitwerking

Over hoe de herziening van het systeem voor het opleggen van nationale noodmaatregelen er precies moet uitzien, kan men verschillend denken. Het lijkt mij daarbij evenwel wezenlijk dat het – om effectief ten dienste te kunnen staan van de soms levensreddende crisisbestrijding – zich kenmerkt door flexibiliteit en eenvoud. Een voorbeeld van zo’n juridisch systeem kennen we in Nederland reeds, namelijk de noodverordeningsbevoegdheid die nu al lokaal en regionaal kan worden ingezet. Het invoeren van een nationale noodverordeningsbevoegdheid geschoeid op de leest van die noodverordeningsbevoegdheid zorgt niet alleen voor een sterke vereenvoudiging van het nationale systeem. Hiermee hoeft niet langer vooraf in iedere mogelijke noodmaatregelen te worden voorzien. Zo ontstaat de benodigde flexibiliteit en een vangnetfunctie. Daarnaast ontstaat een eenduidig systeem op alle bestuurlijke niveaus (gemeente-veiligheidsregio-nationaal) en wordt de rechtsstatelijkheid bevorderd doordat juridisch discutabele gelegenheidsconstructies worden voorkomen.

Uiteraard kent de uitwerking van deze bevoegdheid nog aandachtspunten; er moet nog het nodige water door de Rijn. Dit zeker omdat bij nationale crises de beperking van grondrechten vaak een belangrijke rol zal spelen. Ons parlement moet daarbij dan ook een centrale rol spelen. Laten we echter de gebruikelijke verleiding weerstaan om noodrecht te ontwikkelen dat vooral geschikt is om de vorige crisis te bestrijden. Het doel moet zijn om straks te beschikken over een bruikbaar, logisch consistent en eigentijds systeem. Deze flexibele nationale noodverordeningsbevoegdheid zou een eerste stap kunnen zijn binnen een gefaseerde brede herinrichting van het nationale noodrecht met dat doel.

Mr. A.J. Wierenga is onderzoeker/noodrechtspecialist aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij adviseerde de Tweede Kamer der Staten-Generaal over het ontwerp van de Coronawet. Ook gaf hij gedurende de crisis adviezen aan de Nationale Politie en aan verschillende veiligheidsregio’s en gemeenten.

Zie over dit onderwerp verder: A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis. Over de inzet van noodverordeningen en staatsnoodrecht ter infectieziektebestrijding’, Ars Aequi juli/augustus 2021, p. 660-670.